伴随着中国政府提出“和谐社会”的口号，自2003年起，社会政策开始不断扩张。十年间，中央政府以至上而下的方式设计并推广了一揽子社会政策，包含了社会服务的核心领域如社会保险、教育、健康和社会救助。这些政策如果能够得到良好地实施，将会有效减少部门和区域间不平等、增强社会安全网，并提高中国的公共服务水平。然而，当前这些政策在实施过程中面临着极大的风险，主要是由于中国的政府间财政关系存在问题。因此，中山大学教授岳经纶在2013年发表的The recent social policy expansion and its implications for inter-governmental financial relations in China一文中就中国近十年的社会政策扩张及它对政府内部财政关系的影响进行了探讨。

作者在梳理中国社会政策的历史时发现，中国社会政策扩张的契机是第四届领导人的掌权。它为中国社会政策的转变提供了政策窗口(policy window)。此外，2003年SARS的侵袭使中国政府意识到社会政策的重要性，并开始调整自身在公共福利和社会公平方面的角色。这种调整在很大程度上根源于改革时期全面发展经济所带来的负面社会后果。同时，调整也意味着政策制定者开始反思中国的经济发展实践模式。值得一提的是，改革开放三十年间中国快速的经济增长为中国政府提供了足够的财政能力去支持福利扩张。之后，中国陆续出台了一系列社会政策，许多旧的社会项目，特别是社会保险项目扩大了覆盖面；一系列新的社会项目也陆续展开，将中国社会政策领域扩张到旧时以职业为基础的社会保险模式之外。

社会政策扩张使人们获得了许多好处，比如九年免费义务教育、几近全覆盖的全民医疗保险、针对所有贫困居民的基本社会安全网。此外，更多的社会保险项目开始快速惠及农村居民，打破了城市长期存在的社会服务优势。农民工同样开始出现在政府政策议程上，虽然这一群体当前依然严重缺乏社会福利服务。显然，为了保证社会政策的稳步推进以及将更多的利益传递给大众，政府需要良好地整合社会政策制定过程与预算过程，并增加社会政策的公共支出。因为，如果政策制定没有必要的预算支持，那么在实施过程中，这些政策就可能沦为空口号，起不到实际效果；如果政策制定完全不受预算控制，并不需要走正式的预算流程，那么法律原则就可能被藐视，预算过程充满着不确定。

然而，中国的现实情况是政策制定和政策预算之间缺乏直接联系，中央和地方政府财政责任不平衡，中央社会支出在总的国家社会支出中比例过小。考虑到地方政府被要求在最大程度上提供公共服务，因此地方政府的社会政策财政负担非常重。事实上，很多地方政府都缺乏财政收入，而社会政策扩张带来的支出责任已经严重超出了这些政府的财政能力范围。当前，这些政府的许多新支出负担是靠中央政府的转移支付来勉力维持。然而，考虑到全球经济衰退以及国内经济增长的低预期，未来地方政府可能不得不进一步紧缩预算。这会严重影响社会服务的提供。

此外，现存政府内部财政关系带来的另一个重要问题是财政收入和公共服务提供方面巨大和持续的区域和城乡不平等。因此，政府需要进一步考虑政府间的财政关系，反思现存的中央地方财政架构，理清不同级别政府的财政责任，并增强地方政府的财政收入自主性。中央政府需要在基础教育、医疗和社会救助项目方面承担更多责任，直接或通过转移支付将资金下放到地方政府，并逐渐废除中国的户籍制度，改良中国的治理模式。

参考文献：

Ngok, K. (2013). The Recent Social Policy Expansion and Its Implications for Inter-governmental Financial Relations in China. Australian Journal of Public Administration, 72(3), 344-358.

欢迎关注北京大学中国教育财政科学研究所（CIEFR）官方微信号“中国教育财政”（账号：CIEFR-PKU），也欢迎将我们的文章发送到朋友圈或转给好友。

转载请务必注明文章来源，并保持文章完整性，不得删除“中国教育财政”及微信号，违者必究。