中国经济体制改革的方法论之八

刘明兴  陶然

中国经济结构的调整过程中充满着悖论。为了防止此轮去杠杆过程中经济的系统性危机，必须同时实现挤泡沫与增活力、保民生这几个貌似矛盾的目标。无疑，地方政府是否可以切实落实中央的各项政策精神关乎改革的成败。然而，构建服务型政府的改革方针已经提出多年了，其实际效果非常有限。症结何在？

一、构建服务型政府不能寄望于干部考核体制改革
 

考虑到既有体制的惯性，短期内地方政府以经济建设为核心的行为特征和强烈的投资冲动很难得到改变，这也就是中国经济“活乱循环”历史周期的微观基础。在这种情况下，如何去激励地方政府主要领导来落实去杠杆和产业结构升级的双重政策目标？

一种思路强调，应该从完善干部考核体制入手，改变地方政府主官的激励机制。实际上，在关于中国增长的经济学文献中，一个非常流行的论点是，经济增长作为中国地方主要领导考核与提拔决定中的最关键指标，推动地方官员有超强的积极性去发展本地经济。基于这个逻辑，不少论者指出，要扭转地方政府过度重视经济增长而忽略环境质量与社会和谐的倾向，未来中国必须进一步完善地方主要领导的考核体制，增加诸如环境、社会治理指标的权重。

上述关于干部考核体制带动中国经济增长的论点，不仅与改革以来中国增长的历史与现实不符，也是对中国地方官员考核体制的一个重大误解。这种理论既没有充分理解既有的干部考核体制究竟对地方政府行为起到过怎样的作用，更没有深入考察为平衡各部门利益而制定的多目标考核及其中非常复杂的指标权重安排，根本无法对地方领导产生中央所期待的强激励。

实际上，近年来中央政府已经多次下发文件，要求在干部考核体制中充分引入“科学发展”的执政理念，且部分文件直接给出了干部考核的指标体系，并取消了GDP考核（改为考核GDP能耗）。在这些由中央乃至地方政府提出的考核指标体系中，早已经抛弃了“唯GDP论英雄”的做法。但是，中央关于转变政府职能、提升经济增长质量的改革精神在基层的落实并不顺畅，甚至基本上没有得到贯彻。

以往干部考核体制的改革对地方主要领导官员的行为特征基本不起作用，也就意味着再怎么改革考核体制也不会奏效。如前文所论，从历史经验来看，抑制地方政府的投资冲动，主要是依靠中央部委和地方政府之间的权力制衡来实现的。也就是说，去杠杆是依靠中央政府的强硬管制手段来实现的，而不是依靠通常意义上的干部考核。

二、财政集权式干预难以重构基层政府职能
 

本世纪以来，中央政府不仅尝试从干部考核体制的角度来改变基层政府的工作职能，也采取了相应的行政、财政政策手段进行直接干预。基于6个省份30个县的跨年度抽样调查数据，我们考察了2000年至2007年间县政府对乡镇政府、乡镇政府对村两委的工作目标责任制考核，以及在相应考核体制之下的乡村两级干部工作职能的演变特征。

（调查报告的详细内容可参见拙作：《中国农村基层政府职能的实证分析》、《中国县乡政府绩效考核的实证研究》）

研究发现，尽管自90年代末期以来，中央政府对“三农问题”和社会公共事业的发展推行了一系列的改革，并通过大量的财政转移支付资金进行政策干预，但其对转换基层政府职能和干部考核机制的实际效果非常有限。

第一，在财政集权的背景下，推动经济增长、提高财政收入以及维系社会稳定一直在县政府的干部考核目标中处于重要位置，粗放型的经济增长模式依然占据主导，而提供公共服务、保护环境等工作则一直处于相对次要的位置。同时，基层干群关系紧张的局面并没有从根本上得到扭转，甚至有加剧的态势。

第二，本世纪以来，以财政集权为特征的基层治理改革进一步强化了基层政权的压力型体制，但其对于县乡关系和乡村关系的影响是不同的。基层政府工作职能变化的一个特点是，乡镇政府工作职能集中化趋势与村两委工作职能分散化趋势并存。一方面，县乡控制强度的提高，引起了乡镇政府工作职能的地区差异的缩小；另一方面，中央政府以财政转移支付为依托的各项民生政策改革对县乡政府的干部考核和实际工作职能所产生的影响不显著，但对于村两委的社会服务职能起到了一定的引导作用。

不过，财政转移支付资金的外在激励未必能够推动村干部自身真正形成内生的、稳定的社会服务功能，而通过专项资金支持的公共投入的增加也未必能够起到改善基层干群关系的作用。

第三，伴随县乡两级之间的控制力度增加，乡村两级之间却没有发生同步变化。这导致了县政府的考核目标在乡村两级执行的过程中产生了较为突出的矛盾，乡镇政府难以简单地把自己的工作压力分解给村干部。调解社会矛盾的工作重心上移，这反而降低了社会矛盾调解的工作绩效。为了应对上级的考核压力，基层干部往往采取非正常手段来压制干群矛盾，比如“截访”等，而不是解决群众反映的实际问题。

第四，中央财政通过转移支付干预基层政府工作职能的政策设计，不仅仅作用于乡村两级的干部班子，也直接影响到了基层大量的公共事业单位。在税费之后，大量的基层事业单位陷入了困境，而财政投入的增加至少保障了这些单位的基本运转。不过，如我们在本系列讨论中所指出的，这种以“供给方补贴”为导向的政策设计，并不一定能够提高公共服务的效率。

三、浙江省改革经验的启示

尽管中央关于转变政府职能的改革精神在基层的落实并不顺畅,“科学发展”的执政理念没有得到有效贯彻，但必须注意到中国不同地区的地方政府在干部考核机制上确实存在较大差异，不能一概而论。为了探究地方政府推动职能转换的改革动因，我们研究了近年来浙江省部分县市干部考核体制的改革经验，并与其它地区进行比较。我们认为，建立健全分权化的经济体制以及硬化地方政府的预算约束是政府职能转型的重要保障。

第一，地方政府以经济建设为中心的行为特征在短期内很难改变，但是经济增长的目标可以逐渐从粗放型转变为质量导向，考核的指标可以从单纯追求各种总量指标转变为强调科技含量和资源投入效率。浙江近年来干部考核指标体系的变迁呈现出了这一特征。究其深层原因，这是由于市场力量的发育形成了一定的利益分配规则，进而限制了地方政府对资源分配的过度行政干预的实际能力。地方政府必须按照市场规律来推动经济增长和产业结构升级，这也使其更加重视经济增长的“过程管理”，而不是GDP的增速或者投资的规模。

第二，伴随着经济发展水平的提高，地方政府在干部考核中并不一定会降低对于“三农问题”的重视，并不一定会片面强调城镇化而完全忽视农村。为什么一些经济落后地区、一些农业大县的地方政府在干部考核中出现了忽视“三农问题”的倾向，而浙江的经济发达县市却没有这样做？这与浙江地方政府所采取的分权体制是密不可分的。在分权的体制之下，尽管乡镇和村庄的经济发展差距依然存在，县级政府却不能以牺牲一部分乡镇和村庄的利益，去扶持个别区域的经济发展。正是分权化体制的制约，农业乡镇和工业乡镇的平衡发展才能在干部考核体系中得以体现。

第三，通过基层民主建设来推动干部考核体制改革需要一个渐近的过程。浙江省的许多县市能够在长达十余年的时间中，稳步坚持、扩大“民意测评”是一个值得重视的现象。这个改革实践有着明显的渐近式特征。“民意测评”的对象首先是政府的职能部门，而不是市、县的党政领导班子；参与测评的主要是机关干部、“两代表一委员”和社会精英（如企业家、村干部），而普通群众参与的规模和权重比例是逐步提高的。

其实，我国的一些县市进行过比浙江力度更大的改革实践。例如，让基层干部和群众直接测评县级党委政府领导班子成员，并向社会公开测评结果。这种大胆的改革举措固然值得肯定，但其普遍面临的问题是，改革者一旦调离岗位，改革便“人走政息”。这与浙江改革模式的持久生命力形成了鲜明对比。在分权化的体制下，浙江省的民营企业家、各种社会团体的力量逐渐壮大，这对县乡政府形成了政治上的制约机制，也成为了尊重民意的考核体制的社会基础。

第四，分权化的体制对于缓解基层政府的维稳压力也起着不可忽视的作用。现实中，对于人民内部矛盾的化解，通常只能采取经济手段。在财政分权模式下，基层干部（尤其是村干部）拥有较大的经费自主权,具备一定的化解矛盾的能力。维稳工作的行政重心越低，就越利于建立稳定的分配规则来处理基层的矛盾。而利益分配的规则越稳定，就有利于矛盾的化解；相反，一旦资源分配权被集中，就很难形成这样一套被基层干部和群众默认的分配规则。或者说，财政集权和专项补贴的运转模式本身就在破坏基层的利益分配规则，结果出现了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的局面。在这种格局之下，维稳考核压力不仅不能，反而导致社会不稳定因素的加剧。

最后，即便如浙江部分县市采取了目标责任制和社会评价相结合的考核体制，但近几年和其它省份一样，同样也出现了地方政府过度依赖土地财政、大举借债的局面。这源于两方面的诱因，一是过去几年宏观经济政策的过度宽松，二是土地体制的集权化。由于地方政府掌控了资金和土地两项重要的生产要素，故而有能力直接干预产业结构的选择和经济资源的配置。

其实，自上世纪70年代以来伴随着乡镇企业的快速发展，一直有大量的农业用地被转为工商业用途，但这并没有引起土地财政的过度依赖症。这是由于直到90年代中期之前，农地征用体制一直相对分权，乡村两级相对于市县政府有较大的决策权和利益分配权。而在这一轮城镇化的过程中，征地和供地体制越集权，地价就会越背离市场价格，结果是工业用地价格由于区域竞争日益降低、商住用地价格由于地方垄断限供而日益提高，地方政府“土地依赖症”愈发严重。同理，在货币政策宽松的前提下，地方政府可以通过大量举债来拉动地方基建规模。在这种情况下，不仅市场的力量很难对地方政府形成制约，反而市场本身会被地方政府的发展导向所扭曲。

四、政府职能转型需硬化财政预算约束和推进要素市场化
 

构建服务型政府至少包括两个层面的涵义，一是从追求粗放型的经济增长模式，转变为注重内涵发展的模式；二是提高公共服务职能在政策目标中的权重。我们认为，在财政集权背景下单纯依靠上级的行政命令很难实现上述目标。财政集权和基于转移支付的政策干预破坏了地方政府内部的权力平衡，不利于发挥市场力量的基础配置作用，最终与服务型政府的改革目标背道而驰。部分地区的地方政府之所以可以采取目标责任制与社会评价相结合的考核体制，内生于市场和社会的外部压力以及政府内部的权力平衡，而并非是上级政治压力的结果。

我们可以总结构建服务型政府所需要的两个前提：一是地方政府是否有能力通过控制某些生产要素（如资金、土地）来直接干预经济增长；二是外部的市场和社会力量是否对地方政府形成了制约机制。地方政府控制生产要素配置的能力越弱，而外部市场和社会力量的发育程度越高，那么政府的工作目标就越会接近服务型政府的要求。当地方政府可以直接通过干预生产要素供给来影响经济增长的速度时，增长模式必然是粗放型的，市场力量对于政府行为的制约必然被弱化。

要实现以上目标，就不仅需要中央去杠杆来硬化地方预算约束，而且要通过改革切实降低地方政府对于基层与市场的资源汲取，培育市场和社会的力量。只有在一个市场化与分权体制下去推动地方政府职能转型，才能发挥基层政府的积极性和市场机制的约束力，才能推动对地方干部的评估和考核更多地自下而上进行。从这个意义上讲，本轮去杠杆的过程中，必须要通过前面所讨论的各种双轨制去保持市场本身的活力，而不能简单地走历史上宏观紧缩的老路。

五、“行政审批权清单”的局限与分权化去杠杆

还有一种观点，是强调通过自上而下的行政管制措施来直接扭转地方政府职能，为市场化和产业升级创造条件，也就是所谓的“行政审批权清单”改革。这种思路反应在财政体制上，就是要中央和省级政府严格控制市、县政府部门的各项收费权。应该指出，这本质上也还是一种行政集权加财政集权的改革，与历史上的税费改革一样，同样也很容易陷入“活乱循环”的历史周期。

如果中国未来几年改革的目标就是去杠杆、调结构，而此过程中经济又存在下行风险并可能引致体制内、体制外不稳定，那么中央对各级地方政府就应该非常明确给出如下要完成的目标：地区主要领导必须在保证体制内稳定（保吃饭）、体制外稳定（保基本公共服务与社会矛盾不扩大化）前提下，更好地实现去杠杆的目标，有效化解地方的金融、财政风险。 

当然，上述任务中的两个前提（体制内、外基本稳定）和关键目标（去杠杆）之间本身也不可避免存在矛盾。这里只是希望说明，如果中国经济转型成功依赖于体制内、外基本稳定条件下的有效去杠杆，那么就应在向地方主要领导提出这个目标后充分对地方政府放权，而不是以集权化的方式进行事无巨细的“清单”式干预。也只有这样，才能让地方领导能集聚本地智慧和优势信息去想尽各种办法实现中央政府提出的上述目标。正是因为地方政府对本地经济、社会情况有信息优势，放权让他们去实现中央界定的目标，并在实现目标后直接给予一定的财政、经济、政治激励，才能充分调动其去杠杆的积极性。也只有如此，才能让地方主要领导能通过相应治理业绩的显现来展示其治理能力，尤其是处理复杂矛盾的能力，为未来真正实现依据能力来选拔地方官员创造条件。

当然，地方干部的投资冲动倾向还涉及了一些更深层的政治原因。比如，地方的建设财政在很大程度上是地方主要领导在政治精英之间进行利益平衡的手段，此时，一个地方主官将很难有激励去执行中央的去杠杆政策。只有当地方主官对当地政治精英具备充分掌控能力的前提下，其通过扩大投资规模来平衡精英利益的冲动才会有所减弱。正因为如此，本轮去杠杆中，应尽量保持地方主要领导班子稳定性，防止行为短期化。

中央与地方政府的博弈贯穿于整个中国历史，当下也无法急于求成。实际上，中国经济转型的轨迹，已在很大程度上塑造了各级政府的行为模式。显然，构建服务型政府的改革部署并非可以一蹴而就，市场和社会力量的发育毕竟是一个渐近的过程。只有充分理解从历史到现状的逻辑，才能合理界定改革的目标并选择改革的可行路径。以集权化的手法推行“简政放权”的改革方针，恐怕会欲速而不达。

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