自2008年以来，伴随着义务教育免费政策在城市和农村的全面实施，中央推行了教师绩效工资制度改革，对教师的津补贴制度进行了规范，同时提高了公办教师（特别是义务教育阶段的教师）的工资待遇。

尽管是次改革对于规范基础教育阶段教师工资的标准、水平和结构产生了显著作用，但其局限性也比较明显。自新体制建立的六年间，一直无法建立正常的工资增长机制，教师的基本工资标准至2014年始终没有提高，教师工资收入的增长主要是依靠地方政府自行提高绩效工资和津补贴水平。并且，绩效工资体制的激励效果在实际操作中未能发挥出来，薪酬发放的平均主义倾向普遍存在。
　
一、改革后优秀教师收入明显下降

在分级办学的时代，许多义务教育阶段的学校都采取了各种与教师收入水平挂钩的奖惩措施。这些奖惩措施的资金来源都往往是学校的各种收费收入，而收费的水平取决于学校的办学质量。

即便是农村学校也不例外。当时，一些教学表现优秀的农村学校可以通过招收大量择校生来获取事业性收入，于是，第一线教学骨干教师的津补贴和奖金收入可能会显著高于基本工资收入。比如，2000年时湖北某县一名优秀的农村初中教师骨干各种收入总和可达每月2500元，相当于当时乡镇公务员账面工资的3倍。

伴随着农村税费体制改革、“以县为主”以及农村免杂费政策的实施，国家连续多次提高了公务员和教师的基本工资标准，并强化了农村教师工资发放的财力保障机制。改革使公办教师与公务员之间以及公办教师群体内部的工资收入差距逐步缩小，然而优质师资的收入却明显下降。

2008年的改革启动后，包括高中和中职在内的基础教育阶段学校的收费（或创收）政策都在日渐收紧，各级财政为学校所拨付的公用经费中一般也不容许给教师发放津补贴。与此同时，教师工资收入的城乡差距被拉平，教师工资与公务员工资之间的硬性挂钩机制被进一步强化。

然而，改革后学校的经费支配自主权却普遍下降，对于教师收入的调解能力和激励机制的设计能力严重削弱。一旦学校依赖财政拨款来进行奖惩，而拨款总额却与学校的办学质量无关，则奖惩制度在教师内部就难以执行了。一个可以观察的现象是，工资体制越集权，教师群体的攀比效应越强，越难以把财政拨款与教学质量挂钩。

二、激励机制被严重虚化

现行体制下，教师工资主要由基本工资、绩效工资以及津补贴三部分构成。虽然教师绩效工资体制在启动伊始就充分关注了教师激励机制的重要性，但是相应的机制设计在现实执行中却并不顺畅。

改革之后，本应依据绩效考核发放的奖励性工资部分往往只能采取平均分配的方式，激励机制被严重虚化。我们在走访河南的一所中职学校时发现，该校教师的奖励性绩效工资按照绩效考核结果分为三个等次发放，但是每个等次之间仅仅有10元钱的差距。“这主要是在名誉上对教师进行鼓励”，该校校长强调。

一位黑龙江某县的教育局局长在访谈中表示，“地方上完全按照国家政策来落实绩效工资改革很困难，教师们不认可拿30%的绩效工资进行二次分配，觉得这是拿自己的钱去给别人发奖金”。

我们在实地调查中发现，一些学校在对教师工资进行二次分配的时候，往往由于部分教师的抵制而流产，甚至得奖的教师迫于压力也会主动退还奖金。特别是在同一个地区内部，当部分学校施行平均分配时，其它原本打算执行绩效工资政策的学校也只能跟着一起搞平均主义。为此，部分地区的县区政府把教师的绩效工资集中起来，再根据考核结果进行统一发放，但却引起了全县多个学校教师的集体抵制。

云南省某县的教育局局长在与我们的交流中表现出了无奈的情绪，“最近教育局已经下文件要求各个学校不得对奖励性绩效工资进行二次分配，以免引起老师们的不满。” 换言之，绩效工资体制改革不仅未能调动教师工作的积极性，乃至对于教师群体的稳定也带来了不利影响。

教师薪酬制度改革显然不能仅仅着眼于提高教师群体的平均待遇水平，涨工资并不等于教师工作积极性的提高。

三、教师毕竟不是公务员　

尽管2008年的改革在实际效果上强化了教师与公务员的工资收入挂钩，但是教师毕竟不是公务员。如果二者在工资水平和结构上趋同化，则可能使得教师薪酬体制与教育工作的自身特点相背离。

目前，公办学校教师对于公务员的各种显性、隐性待遇变动都非常敏感，早已不限于账面工资的差异。例如，县政府给公务员发放的“改革性津补贴”（如，公车改革补贴），往往忽视了教师群体；或者，县政府为了绕开上级政府对于薪酬标准的管控，采取发放工作目标绩效考核奖的方式变相提高公务员待遇，也没有把教师考虑进来。迫于教师群体的压力，部分地区最终干脆把这两部分收入在公务员和教师群体中同步发放。我们在实地调查中发现，这两部分收入的总和在个别地区甚至已经明显高于基础性和奖励性绩效工资的合计水平，教师的平均待遇虽然提高，但是教师薪酬结构却进一步被扭曲。

不得不提的是，绩效工资体制改革让高中教师的处境十分尴尬。近年来，部分地区的高中因基建规模过大，已经陷入了债务困境。而针对高中的收费政策却在逐步收紧，这让教师的实际待遇水平难以提高。各地政府出台政策提高教师津补贴水平之时，对于高中教师，往往是只给政策、不给钱。如果部分高中财力不足，则高中教师的待遇与义教教师将会进一步缩小；部分高中迫于财务压力，强行裁撤代课教师。

高中教师的待遇与义务教育阶段教师以及公务员相趋同，这实际上与我国高考激烈竞争的格局并不相容。为了防止高考成绩滑坡，许多地方政府又从本级财政中单列专项资金，根据高考升学情况重奖高三毕业班的优秀教师。诚然，这种做法有其现实的合理性，但如何与绩效工资体制相衔接，又成为了决策部门必须面对的难题。
　 
四、教师薪酬体制改革需要适度分权

2015年初，中央政府着手对机关事业单位人员的薪酬体制进行了新一轮的改革，公务员和教师的基本工资标准有所提高，社保体制并轨的改革也全面启动。与此同时，地方政府较为普遍地提高了公务员和教师的津补贴水平。

在新一轮的教师薪酬体制改革中，建议决策部门不应继续强化过往的政策思路，而有必要考虑对事业单位的薪酬制度进行市场化导向的改革，增加地方政府和基层单位的自主权以及工资水平调整的灵活度。

首先，基本工资标准管控权可以考虑以省级统筹体制为基础向地方分权。同时，薪酬内部结构如基本工资与津补贴比例的调整权也下放到地方，并增强基层单位负责人对津补贴和奖金发放的自主权限。

在分权的架构下，中央政府的监管目标侧重于对地区间的总体薪酬差距进行“限高、托低、稳中”的调控，并建立相应的奖惩机制。例如，如果某省部分县市的教师工资水平与省会城市差距未能达到规定水平，则中央财政将扣减对于省级财政的转移支付或者税收返还，直接补助给相关县市。

其次，教师与公务员工资的挂钩机制在短期内很难取消，但可以做软化处理，这需要通过增强基层事业单位的经费自主权来实现的。第一，政府要区分哪些公共服务是基本公共服务，哪些不是，对于已经超出了政府财力保障范围的公共服务，可以容许学校通过多渠道筹资来弥补财政投入的不足；第二，对于尚保留的学校收费项目（如高中阶段的学费），应当赋予学校一定的自主定价权，以实现收费标准和学校教育质量之间的市场化关联；第三，公办学校对于公用经费和事业性收入应当具有一定自主支配权，用以对教师的收入进行微调。

一种观点强调，公办学校开设收费项目或者提高收费标准，将引起社会公众的不满情绪，诱发新的不稳定因素。而事实上，学校所面对的社会维稳压力主要是源于学校安全事件，而并非收费问题。从另一个角度上讲，增强学校对于教师收入的调解能力和激励机制设计能力，也可以扭转“绩效工资不绩效”的被动局面，反而有利于减缓教师群体的不稳定因素。

最后，保留学校对于薪酬水平的微调权，也为上级行政部门从宏观上调整工资标准提供了一扇观测窗口，否则基于工资调查的正常增资机制很难操作。对于决策部门来说，调整基本工资和津补贴标准需要综合考虑来自工资调查的市场信息以及基层单位的意见和诉求。学校对于教师收入的微调信息有助于决策部门判断工资调标的真实压力变化。比如，当课时津贴、班主任津贴的上浮频率快于绩效奖金，且类似现象在多个地区的学校同时出现的时候，就说明基层调薪的压力在积累。

概括而言，建立适应市场经济要求的教师薪酬体制要把握十六字原则：中央调控、省级统筹、弹性管理、科学增长。

（作者： 刘明兴  北京大学中国教育财政科学研究所教授）