在公共政策领域制度和政策演进一直以来都是学术争论的核心之一。其中，政策改变究竟是自上而下地有意识的政策设计结果，还是自下而上地国家与非国家行动者互动的结果备受争议。有学者认为由于转型国家缺乏去中心化和民主制度，以至于这些国家没有形成发达的政策网络和政策群体，政策改变的过程更多是政府有意识政策设计的结果。然而，在中国问题上，越来越多的观点强调以地方实验为基础的政策制定模式是中国政策改变的原因。他们认为，部分去中心化的制度使得改革时期的中国地方政府和改革者能够开展小规模的政策实验，而这些实验在缺乏整体制度转型条件下不仅能够改变整个国家的经济和行政行为，还能够逐渐推进政策改变，引致政策创新。然而，这种逐渐占主流的声音也受到一些挑战。鉴于中国中央政府的主导地位，为什么中央政策制定者会让自己处在一个相对消极的地位上，并允许地方层面的不稳定实验来决定政策改变的方向呢？针对这一矛盾，清华大学公共政策和管理学院副教授梅赐琪和副教授刘志林在2013年发表的Experiment-based policy making or conscious policy design? The case of urban housing reform in China一文中做出了解答。

作者通过分析中国城市住房政策改革，强调了中国政策制定者在政策实验过程中的角色，并认为这是问题的关键。在作者看来，中国的政策实验，虽然是在地方执行，却不能被简单地看作是地方政府的自发行为。许多实验项目是由中央政府设计、建立并实施的。作者通过案例发现，中央政府从住房政策转型开始，就一直紧紧把握着实验进程。所有的试点都是国家成立的专门小组通过精挑细选后决定的。政府首先决定政策改变的方向——从社会主义福利分房向商品化房市转变，之后根据所列条件指定各省市试点，开展实践。显然，这与以实验为基础的政策制定模式背道而驰。

此外，带来政策转变的政策实验范围和效力都非常有限。作者承认，一些地方的创新实验能够带来全国的政策改变，例如HPF(住房公积金项目)。HPF项目由上海首创，主要模仿新加坡的中央公积金项目。这是一个强制性住房储蓄项目，个人和企业都需要根据个人工资缴纳一定比例的资金，资金存入个人的HPF账户，购买住房时可以使用这笔款项。作者发现，在1991年，这个项目还不在全国政策文件的中心位置，而到1994年，它已经成为建设以市场为基础的住房体系的核心内容了。而影响HPF地位的关键，并不仅仅是项目本身，而很大程度上是由于时任上海市市长的朱镕基升职为国务院总理。鉴于以上原因，作者认为，很多时候地方政策被全国推广的概率性很小。更多时候，在政策改变的方向被决定后，地方实验不过是限定政策细节的工具。

最后，作者认为中央政府很多时候没有根据实验表现，而是根据自己的需要来决定实验项目推广。换言之，中央政府很多时候是根据自身的其他目标，而不是最初开展政策实验的目标做出决定。例如，中国在20世纪90年代同时推出了安居项目和经济适用房项目。这两个项目本意都是更好地满足中低收入家庭的住房需求，然而，1994年国家主推安居项目是因为国家需要消耗全国的钢材和其他建材，因此要大量建房；而1998年却开始主推经济适用房项目，因为由于亚洲金融危机，国家需要减低房屋库存量以减低经济危机在出国导向型国家经济增长方面的负面影响。因此，只有政策和中央政府的主要目标一致时，政府才会推广它。

参考文献：

Mei C, Liu Z. Experiment-based policy making or conscious policy design? The case of urban housing reform in China [J]. Policy Sciences, 2014, 47(3): 321-337.

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