研究中国治理体制的学者们都需要回答的一个问题是，在经济增长和市场化改革的背景下，什么原因使得中国的威权治理体制能够保持长期稳定？经济学家提出了“地方分权的权威体制”，认为这种体制有助于中央政府在地区之间引入竞争机制，从而推动了市场化改革和整个国家的经济增长，经济增长也有助于权威治理体制本身的稳定。然而，经济学家们却忽略了经济增长和市场化改革产生的另外一种效应：多元化利益群体的出现，他们的要求往往与政府的利益相冲突，这为权威治理体制带来了政治改革的压力。如何解决权威治理体制所面临的政治改革压力呢？政治学家们给出了不同的答案，包括“有选择性地提供公共产品的策略”、“吸纳策略”、“体制不变，政治在变”以及“有意识的利用民众的抗议维持政权稳定”。然而，这些观点仅仅是政府的策略，并没有指出在什么条件下它们才会得到有效实施。浙江大学经济学院曹正汉教授于2011年发表的《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》对此问题做出了解释。

一、上下分治的治理体制

作者强调，治民策略奏效与中国在治理民众事务上所形成的管治结构密切相关。“管治结构”是指在政府系统内统治民众的权力的配置方式，即何种权力由中央政府直接执掌，何种权力由地方政府来行使。中国管制结构是中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的，形成“上下分治的治理体制”。也就是说，中央政府主要执掌选拔官员的权力，以及监督、考核和奖惩官员的权力，即“治官权”；地方政府具有实际意义上管治各地区民众的权力，包括治理民众公共事务、管制民众的行为、向民众征收税费和征集资源等权力，即“治民权”。只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。上下分治的治理体制有着悠久的历史传统，它体现了客观因素对权力行使方式的约束。然而，在这一分割的权威体制中国家权威在基层主要是象征性的、意识形态性的和原则指导性的，中央政府必须通过依赖地方政府权威组织实施管理。此外，中央政府为了获得民众的心理认同和政治支持，需要保持亲民形象，因此必须尽量避免与民众直接交涉利益问题。

二、降低执政风险的两个机制

在权威治理体制内，中央政府面临的首要问题是如何降低执政风险，确保政权稳定。作者用烧锅炉做比喻，提到中央政府面临的两难局面是，既要尽可能实现政府的目标(即要把水烧开)，又要考虑到民众的接受程度和承受能力(即不能把锅炉烧爆了)。因此最好的方法是“分散烧锅炉”。它隐含的两个降低执政风险的机制是分散执政风险和自发地调节集权程度。“分散烧锅炉”一方面可以分散风险，当小锅炉烧爆时，大锅炉依然稳定；另一方面，“分散烧锅炉”包含了自我纠错机制，小锅炉的数据可以成为有价值的信息，帮助政府修正自己的估算，确定集权的安全边界，减低集体性事件发生的风险。

三、两个假设

作者接下来考察了上下分治理论是否符合中国实际情况，检验前述两个机制是否发生作用。因此作者提出了两个假说：

假说1：在中国各个地区，地方政府在处理与民众有利益冲突的事务上，其实际的集权程度与当地民众采取集体行动的能力成反比，即在民众采取集体行动的能力较高的地区，地方政府的集权程度较低；反之，地方政府的集权程度较高。

假说2：在同一个地区，如果因一些因素的变化导致民众的集体行动能力提高了，那么地方政府随后将修正集权程度，即采取降低集权程度的行动。

四、案例比较

作者用征地这个群体性事件频发的问题作为出发点，通过考察广东省佛山市南海区、佛山市顺德区以及杭州市萧山区三地的补偿安置条款，来度量地方政府在这个领域的集权程度。作者选用了返还留用地作为测度指标。原因有二，一是“返还留用地”是地方政府为了化解与农民的利益冲突，在中央政策之外自主发明的一项地方政策，因为在中央政府制订的征地法律和指导性文件中，没有“留用地”这一条。如果把征地看成是地方政府的集权行动，返还留用地则直接降低了集权程度，留地比例越高，地方政府的集权程度越低。因此，可以利用留地比例在地区之间的差异，来衡量地方政府在土地开发领域的集权程度之高低；二是，作者发现三个地区的土地补偿标准相当接近。这说明一个地区留地比例的高低与该地区土地补偿标准的高低是相互独立的，两者之间不存在显著的替代关系，都是依据国家政策来进行补偿。因此，在比较三地的留地比例差异时，可以忽略各地区在土地补偿标准上的差异。

比较结果发现，南海的留地比例最高，顺德次之，萧山最低。这说明，南海地方政府的集权程度最低，顺德次之，萧山最高。依据前述假说1推断，在组织集体行动的能力上，南海村民高于顺德村民，顺德村民又高于萧山村民。那么，如何衡量村民的组织集体行动的能力呢？作用使用了两个指标：村民之间在征地收益上的共享程度和村庄内部独立于政府的组织化程度。“村民之间在征地收益上的共享程度”是指村庄土地被征用带来的收益——包括土地补偿费、安置补助费、及其他补偿安置措施等，是主要由全体村民共同分享，还是主要由部分村民所获得。如果是主要由全体村民共同分享，则说明征地收益的共享程度较高；反之，说明征地收益的共享程度较低。所谓“村庄内部独立于政府的组织化程度”是指村庄内部除了官方设立的行政村的管理机构之外，是否还有由村民自我管理、自己选择领导人的组织。如果有，则说明村庄的自治程度较高；反之，说明村庄的自治程度较低。作者发现，土地股份制是影响前两个指标的一个重要因素。一方面，土地股份制将居民重新聚合在一起，易于产生共同的目标发动集体行动；另一方面，土地股份制使自然村干部必须担当村庄的领导角色，负责经营本村土地、筹划和实施村庄的发展项目、管理村庄财务和其他公共事务。这意味着，自然村干部既需要具备相应的经营管理能力，也需要得到村民的信任和支持，才能履行其职责。作者在研究中发现，萧山并没有建立土地股份制，因此萧山村民在组织集体行动的能力上弱于南海和顺德的村民。

然而，即便建立了土地股份制，南海和顺德的集体行动能力依然不同。这主要是因为行政村是官方政府机构，以政府利益为主；自然村则是村民自发组织，以股份制的村民利益为主。在南海，土地股份制主要是以自然村为单位设立的，而在顺德，土地股份制主要是以行政村为单位建立的。行政村这一项证据表明，南海村民在组织集体行动的能力上，要高于顺德村民。

地区比较的第二个结果是，2000年以后，顺德和萧山的留地比例变化不大，南海的留地比例却大幅度上升。依据假说2，我们可以推断，南海村民组织集体行动的能力有明显提高，迫使地方政府降低集权程度。作者根据四次集体性行动证明，与90年代相比，在2000年后，南海村民在组织集体行动的能力上，确实有明显提高，印证了作者的第二个假说。

介绍文献

曹正汉. (2011).中国上下分治的治理体制及其稳定机制. 社会学研究(1), 1-40.