中国经济体制改革的方法论之二

陶然  刘明兴

托克维尔在《旧制度与大革命》中表明了一个重要的道理：建立一切不能以摧毁一切为代价，变革并不是推倒重来。从这个意义上讲，在中国现阶段，应该推动的渐进、而非疾风骤雨和狂飙突进式的改革。我们需要在充分认识去杠杆政策所带来风险的基础上，实现渐进和平稳的转型，并寻求相对温和的经济与社会后果。

　一、去杠杆过程中的三类系统性风险

 在有效去杠杆过程中，政府主要面临三方面的系统性风险：首先是金融系统的呆坏账会上升，其次是地方财政运转困难会导致体制内的维稳压力迅速加大;最后是经济衰退乃至银行可能出现的风险都会增加社会不稳定。如何有效地管控这三方面的风险，最终会影响到去杠杆政策乃至整个改革的成败。

 由于系统性风险一旦爆发就会有很强的外部性，所以通过去杠杆来避免系统性风险必然是中央难以回避的的责任。如果中央各职能部门回避系统性风险的管控责任，反而不断放水或者仍痴迷于扩大自己的地盘，那只能导致整体性风险的进一步累积。

 当然，中央在控制风险上去负责任，并不等于中央必须硬性去承担全部责任。仔细考察前述三方面的系统性风险，要中央全部兜下来，再有钱的政府也承受不起。那么怎么办?

　我们提出，中央既需要采取有效措施去尽量降低去杠杆的宏观经济风险，又需要尽量将去杠杆所产生出的经济和社会压力部分地去分散到地方，积极动员社会各方面力量来化解经济结构转型中种种矛盾。

接下来，我们将围绕着“去杠杆”这样一个政策主线，结合中国改革过程中一个重大且宝贵的历史经验，提出将“开启双轨、渐近并轨”的双轨制改革作为现阶段经济体制改革的主导思路，实现平稳的经济转型与结构调整。

　二、重温“双轨制”经验

　谈到有效改革的方法论，就不能回避中国过去三十多年改革的“双轨制”经验，并探讨它对把握当前改革策略的重大意义。

　“双轨制”与其说是中国当时转型成功的一个主要制度安排，不如说是选择了相对成功转型路径的一个结果。例如，1980年代推动的价格双轨制内生于整体经济转轨的路径，特别是内生于制造业下游消费品行业首先解除进入管制，并进而带动上游能源、原材料、重化工生产的转型路径。

　但上述理解并不否定双轨制对当时经济转型所起的重大作用：在产能普遍短缺情况下去推行双轨制，既通过照顾既得利益减少了改革的阻力， 又在边际上让市场价格充分发挥作用来调动了积极性。由于增量改革不断扩大了市场轨，就为双轨制的最终并轨创造了有利条件。到1990年代前期，中国的消费品、能源原材料、主要装备制造业行业逐步实现了完全的市场化。

 不可否认，双轨制也存在一定弊端，尤其是双轨制的价差与套利机会，很容易带来一定程度的腐败，这也是1980年代双轨制推行时遭到诟病的主要原因。甚至还可以说，之所以1990年代后中国推动的市场化改革没能“毕其功于一役”， 恰恰是土地、资金、乃至劳动力等生产要素的市场化改革相对滞后，甚至仍保留了一定双轨制的结果，否则今天中国经济所出现的各种结构性扭曲也不会如此严重。

 但我们希望强调的是，在一定经济环境下，尤其是既有体制已带来较大扭曲时，即使确立了“双轨制最终要并轨”的目标，也不代表要马上推动双轨制的迅速并轨。实践中，有意识地坚持让双轨制多飞一会，可能恰恰是更优的改革策略选择。

 实际上，对1980年代的价格双轨制经验以及当时推动价格并轨的教训进行一个较好的总结，对中国思考当前几个主要领域的改革策略都非常重要。

　1980年代的“价格双轨制”是在产能总体短缺，尤其是能源、原材料非常短缺的情况下实施的。但在产能总体短缺情况下，地方政府有积极性大办国企与乡镇企业来最大化地方财政收入。在当时地方与银行的特殊关系下，出现了信贷投放的“倒逼机制”：作为企业所有者的地方每年都会向银行当地分支机构不断施压，而后者一般会对增加信贷的要求做出让步，并向国有银行总行倒逼增信、最后压力会传导至中央银行，结果年度货币供应规模过度扩张。这种“倒逼机制”带来了经济转型早期不断出现的高信贷投放与投资膨胀。在产能短缺的背景下，经济中必然出现通货膨胀。

　换句话说，当时双轨制下市场价高于计划价、以及当时不断出现的货币超发，都内生于1980年代转型期所选择的制造业下游带动上游的改革路径，内生于这种转型路径所带来的产能普遍短缺。而且，货币超发后的通货膨胀实际上给双轨制并轨带来了更大的困难： 投资过热、通货膨胀让社会总需求一直大于总供给，市场价一直显著高于计划价，结果是双轨套利的机会及其带来的腐败一直存在，社会的不满也日益增加。但此时若不采取有效措施去控制货币超发，反而试图以“毕其功于一役”的想法去进行价格“闯关“，推动双轨制过快并轨，就必然带来全面的通货膨胀。结果是价格改革在刚刚启动不久后就不得不叫停，而此时高通膨已出现，并给其后的经济、社会乃至政治形势发展带来了非常不利的影响。

　反思当年的“价格闯关”，应该说改革的初衷不容置疑，但在经济过热条件下贸然推动确实最后起到了反效果。事后看来，更明智的改革策略，是首先通过约束信贷投放总规模(难度虽较大，但尚可为)来适度控制社会总需求，以此方式降低了市场价与计划价之间的张力后，让双轨制再“多飞一会”，市场轨就会继续扩大，并推动供需逐步趋于平衡，双轨价差就会逐步缩小，最后反而能更顺利地实现并轨。即使在这个过程中仍存在套利与腐败，完全可以采取相应的行政与法律手段去约束并降低其负面影响。

　当然，取决于具体经济环境和领域，双轨制加快并轨未必都带来不利的结果。汇率双轨制在中国也持续了相当时间，到1993年人民币汇率仍存在价差不小的双轨。但朱镕基在1993年推动的人民币汇率大幅调整与一次性并轨，实际证明不仅非常及时，而且相当必要：当时中国外汇储备接近枯竭，国内产能也开始严重过剩，通过汇率并轨对人民币一次性大幅贬值，不仅有效缓解了外汇紧张，而且给后来中国制造业通过国际市场消化过剩产能创造了非常良好的条件。

　这里需要指出，当时的并轨之所以较顺利，一方面是外汇双轨制已存在较长时间，市场轨已较大;另一方面汇率贬值所带来的负面效应更多被外部化到那些与中国竞争出口的发展中国家。与之相比，1980年代末的“价格闯关“却没有这种将并轨负效应“外部化”的机制：“价格闯关”后的高通胀很快就严重影响了百姓生活，最后引起了社会强烈反应而被迫叫停。当然，当时汇率贬值与之后出现的区域竞次性招商引资相互配合，虽然带动了上世纪末以来中国出口产业的大繁荣，但也引致了过高外汇储备、人民币超发与严重资产泡沫等问题，并成为当前中国经济的一个痼疾。但后面这些不利局面的出现，并非汇率并轨本身所直接带来的，而是其他一系列制度共同发挥作用的结果。

　小结一下，从改革策略上看，双轨制一般而言是个过渡时期的好东西，但最后还是要走向市场化的并轨。而实现并轨有一个前提，就是被保护的对象在国民经济中份额逐渐下降直至边缘化，此时再并轨的风险就会较小。中国汇率双轨制的背景是1980年代进出口贸易的繁荣，彼时进出口贸易占GDP比例大约在15%左右，而1993年推动汇率并轨时该比例已提升到25%。也就是说，新兴的外向型产业在国民经济中的地位此时已开始取代那些传统的被保护产业。同理，1980年代国内工业品、尤其是能源、原材料的价格双轨制，到1990年代产能短缺行业的市场轨生产能力不断扩张、双轨价差缩小后也就自然消失。

　以上讨论对中国当前要推动的土地改革和金融改革都具有很重要的借鉴意义。如，我们曾提出的通过“区段征收”让人口流入地城郊村村民为流动人口盖出租房的改革，本质上就是一种双轨制、渐进式的改革方案。之所以要对本地农民所建住房加以短期内“只能出租、不能出售”的限制，就是因为既有土地要素的不完全市场化，已带来了城市房地产市场的严重泡沫。如果不进行任何限制，村民就一定会倾向于盖商品房。这样将不仅无助于解决流动人口居住问题，而且还可能马上对现有商品房市场造成巨大冲击，甚至直接引发房地产泡沫破裂。

　既然是双轨制，就一定存在套利空间并可能引致套利行为。比如，即使城市政府按照“区段征收”方式允许村民合法盖出租房，村民完全可以“说一套，做一套”：名义上盖出租房，实际上盖可出售的小产权房。在政府实际很难限制租房对象的情况下，村民与村集体完全可以“明租实售”，与购房人私下签订购房合同，结果是出租房变成了商品房。一旦预期到会出现这种情况，地方政府和那些高价拍地的开发商就会集体行动起来强力反对改革。

　但对土地而言，处理上述套利风险只是一个技术问题，实践中完全可以采取措施来防止套利。举例来说，政府在区段征收中给村民留了50%的地，可以用其中的10%给被改造地段村民建安置房，而剩下的40%土地虽然使用权与收益权都归村民，但地方政府完全可以委托专业化的物业管理公司或其他社会组织来实施住房出租和物业管理。这种由第三方来负责管理与出租，或者至少是第三方与本地村民合作进行管理与出租，所获租金(在抽取部分租金所得税给农民工子女就学提供融资，并部分偿还房屋建设贷款后)就可以给村民分红。

如是，政府就可以限制住前述套利行为，降低改革对正规房地产市场的冲击，换取地方政府、房地产商对改革的支持。一旦这样操作，城市的中低端出租屋市场就可以大规模发展，农民工和大学生就可以获得可支付的体面居住。在此过程中，通过一些专业性社会组织或物业管理公司来管理出租房小区，甚至可以提高管理效率，降低管理成本。这不仅不会降低村民的出租房租金收入，还可能在增加社会就业的同时，有效改善小区管理水平和居住环境。经过十到二十年，村民所获租金收入还清盖房贷款还有余、房地产泡沫也逐步化解之后，政府就可以允许这些出租房直接上市，“双轨制”的并轨也就自然实现，很多租房者将积累足够储蓄买房，最终实现“居者有其屋”的目标。

三、“双轨制”改革的潜在风险

　上述讨论实际上关系到一个设定改革最终目标与阶段性目标的问题。由于原体制本身已带来了较大扭曲，消除这些扭曲固然能带来效率改进，但此过程中进行存量调整确实有巨大风险。既得利益受损有多大，风险释放时间有多久，社会承受能力又有多大等问题，都很难进行准确的估计。所以，应该在尽可能掌握信息的前提下，通过阶段性改革目标设定和渐进式改革，来实现对改革最终目标的逼近。

　在设定阶段性改革目标时，必须考虑存量利益以及经济周期的因素。比如，我们一直强调在房地产下行、泡沫可能破裂的情况下，在百姓对地方政府无法充分问责、也没有获得有效公共服务的前提下，短期乃至中期房产税都不应是一个可行的政策选择。但为抑制过度的建设，地方政府却必须现在就开始逐步淡出“土地财政”、“土地金融”这种不可持续的发展模式。

　因此，过渡性的改革方案就不仅应包括通过“区段征收”模式拉动出租房建设与经济增长，还应包括对存量低效工业用地逐步转化为商住用地，使地方在不再继续按传统方式征地后，仍能持续获取部分土地出让金。这块收入实际上就来自于矫正既有体制中工业—商住用地结构性扭曲所获得的效率改进：既有工业—商、住用地的部分差价，还包括这些土地释放入市后商、住用房地产建设为地方产生的预算内税收。

　金融改革的问题则要更为复杂一些：由于资金相对于实物商品和土地要素更难以监控，所以推行资金的双轨制后，往往更难以约束套利行为。因此，在金融领域推动双轨制的负面影响可能要大得多。我们认为，在金融领域“先局部试点、后全面推广”的模式就未必有效。本质上，这种试点也是一种双轨制。由于金融资本可以通过各种渠道进出试点区域，不仅试点效果难以评估，而且还可能带来资本的大规模流动套利与财富超常规再分配等问题。

　再来看利率市场化。政府从2011年开始通过存贷比、贷款总规模等方式控制银行信贷，但同时却又给影子银行的发展开了口子，结果是银行将大量表内业务转移到表外，形成了利率双轨，导致难以监管的银行套利。而银行能通过影子银行套利的背景，是相关领域如国企与地方政府仍有严重的预算软约束、泡沫下地产商对未来房地产走势还存在幻觉，所以都愿意支付超出其未来回报率的利息。在这种情况下，通过影子银行来推动的实质利率市场化，或者说这种“双轨制”本身就会给金融体系带来重大的风险。

　更糟糕的是，当利率双轨已经形成后，如果不去解决国企与地方政府软预算约束问题，不去通过打破刚性兑付来严肃金融纪律，不去通过加速民营银行准入来健全利率市场化的微观基础，就开始贸然推动双轨制并轨，或者说推动正式金融体系的利率市场化，就可能让金融、经济体系未蒙其利、反受其害：首先是贷款利率过快市场化通过拉高利率高企幅度与拖长利率高企时间，引发资产泡沫破裂，然后是存款利率过快市场化加速资产泡沫破裂，同时大幅侵蚀银行利润，严重削弱金融系统的危机应对能力。此时，初衷良好的利率市场化的改革，可能恰恰成为泡沫破裂的点火器，并因其对银行体系的过大伤害，变成未来金融系统自我修复与整体经济复苏的诅咒。

　推动银行与影子银行间“利率并轨”所面临的挑战，其实跟1980年代“价格闯关”有一定的类比性：当时是在货币超发、经济过热时贸然推动价格并轨，在产能不足的背景下带来了严重通货膨胀，改革功亏一篑;现在是大批不负责任的贷款主体不断需要资金输血，此时贸然推动利率并轨，结果是利率进一步上升，在产能全面过剩条件下，将必然引发房地产和实体经济的全面下行，并带来金融、经济的系统性风险。

　对当前中国经济而言，在未来双轨制并轨改革中，金融问题和土地问题不仅有其特殊性，又有其极端的重要性。在金融体制改革中，很难通过有效监管来防止资金套利，而中国金融市场存在的严重道德风险与逆向选择又使利率双轨制的并轨进一步放大金融市场的风险;在土地制度改革中，作为稀缺资源的土地和土地指标本身就是地方政府“土地财政”、“土地金融”发展模式的关键抓手，无论是建立双轨、还是逐步并轨，都必然引致地方政府的强烈反对。在一定条件下，，比如经济下行期地方财政压力日益加大时，“双轨制”甚至还可能复归于抑制市场竞争的“单轨制”，改革就会出现“开倒车”。近两年来中央和地方政府不断清理小产权房的动作，明确显示了土地改革“开倒车”的可能性。

　在改革方法论的后续部分，我们将进一步讨论在“去杠杆”所不可避免带来的阵痛中，如何利用“双轨制”策略来走出中国经济“活乱循环”的历史周期，并破解“保民生”与“保稳定”的政治难题，从而推动中国经济的全面市场化转型。