中国经济体制改革的方法论之四

    刘明兴  陶然

中国本轮去杠杆既不能完全放弃行政手段和信贷紧缩来抑制地方、国企的投资冲动，也要想方设法利用双轨制来发挥并逐步扩大市场机制的作用，才能同时实现挤泡沫与增活力这两个貌似矛盾的目标。作为经济体制改革方法论的第四部分，我们将以土地管理体制和财政体制改革为例，提出如何通过中央、地方两个层次的“双轨土地改革”，以及双轨的财政体制改革，来作为此轮有弹性去杠杆的突破口。

一、上轮去杠杆后的土地管理集权化及其弊端

1990年代中后期，随着耕地保护措施的强化，中国的建设用地指标的管理体制开始了集权化。1990年代中后期以来，中央政府逐步推动了耕地占补平衡、基本农田保护及农地转用计划管理与分级审批为核心的集权式土地管理制度。在这个体制下，耕地补充、基本农田保护任务，建设占用耕地数量的指标都按计划模式从中央开始层层分解下达，指标分配也基本上不从提高土地利用效率的角度出发，而主要是出于区域间政治平衡的考虑。结果是这种由中央计划并下拨建设用地指标的集权化土地管理体制，很难适应各地因发展阶段、耕地禀赋差异而带来的建设用地需求差异。

上述集权型的土地指标管理模式很容易带来如下困局：在耕地丰富而经济欠发达的地区，指标用不完，耕地占用以非常低效率的方式实现，丰富的后备土地资源也因缺乏资金投入而无法开发出来并用于农业；但在耕地资源匮乏但经济发达的地区，则出现指标严重不足，违法用地查不胜查，当地政府不得不投入巨资补充低质量耕地完成占补平衡的情况。结果是，一些欠发达地区为了大规模招商引资，以极低成本征收大量耕地去建设工业园区，但往往招商效果差，大量耕地占用后闲置多年也未能利用；而在发达地区则有大量投资者排队等地，甚至出现大量的违法用地。

也正是从1990年代后期和本世纪初开始，地方政府开始通过“土地财政”的方式来谋求地方财政收入最大化目标。在“土地财政”模式下，地方政府开始把建设用地管理的权力仅仅抓在自己手上，无论是征地、还是供地，基本上都是地方政府垄断。在区域竞争制造业投资以及制造业带动服务业发展的背景下，出现了工业用地低价过量供应、商住用地高价过少供应的扭曲性的用地结构。

应该说，1980年代和1990年代前期，中国土地管理体制还是相对分权的，地方供地基本上是双轨乃至多轨允许，而从 1990年代后期开始，建设用地指标就开始了更为中央集权式的管理，而本世纪以来土地财政迅速膨胀后，城市的供地体制也日趋显现出“地方政府一个口子供地”的单轨化格局。

二、以“双轨制”实现分权化的建设用地指标管理和集体用地入市

我们认为，为了实现更有弹性的去杠杆，中央政府应通过推动建设用地指标的“双轨制”改革，推动建设用地指标管理上更具有市场导向的分权，然后逐步完成建设用地指标配置的市场化并轨，到条件成熟后最终可以考虑取消通过建设用地指标来保护耕地的政策。

这里的关键，是如何推动双轨制改革来逐步实现建设用地指标更为市场化的分配。如本系列农村土地制度改革（链接）部分所述，在既有的通过中央层层下拨建设用地指标的“计划轨”基础上，未来中国可以通过“城乡建设用地增减挂钩”与“农地整理折抵建设用地指标”的二元化方式来多渠道为地方政府提供建设用地指标，同时还要推动各种途径来源的建设用地指标跨区交易。

事实上，由于前述中央计划下拨用地指标带来了很多地方用地指标严重不足，本世纪一段时间内中国跨区的土地指标交易曾有所发展，换句话说，这种建设用地指标的“双轨制”原来就存在过，只是出现之后不久就很快被国土部叫停。而国土部之所以叫停这类跨区的建设用地指标交易，并不主要是因为出售土地指标的地方政府在土地复垦方面做假，主要还是因为指标的跨区交易弱化了国土部的指标配置权，损害了国土部的部门利益。实际上，在上述跨区指标交易被叫停后，地方政府在土地复垦方面的造假冲动甚至还有增无减。

这里需要追问的关键问题，是在中国经济必须去杠杆的现阶段，是否应该、以及是否有条件把“多元化产生建设用地指标并开放建设用地指标的跨区交易”作为改革中央集权式建设用地指标管理体制的突破口？

一种观点认为，为时已晚！由于土地财政的丰厚利益，地方已储备大量土地，而随着经济与房地产下行，土地指标已不再紧缺，因此就不再需要建立“计划轨”之外的“市场轨”。按这种思路，中央应进一步全面集权：通过收紧银根来截断土地财政运转的资金链，刺破房地产泡沫；还有严控新增建设用地审批，对已审批的计划则直接压缩。

上述思路确实能比较有效地压缩房地产泡沫，但同时也会带来如下两个方面的严重后果：首先是地方土地收入大幅下降，大批房地产企业倒闭，甚至引发金融、经济系统的连锁反应与系统性风险；其次，随土地管理的全面集权化，土地指标、乃至土地本身作为一种生产要素通过市场交易进行更有效配置的目标将更难以实现。

我们认为，即使总体来看地方政府已囤积大量土地、城市的房地产供给也出现过剩，还是应从中央政府开始推行建设用地指标的“双轨制改革”：首先是通过“城乡建设用地增减挂钩”与“农地整理折抵建设用地指标”两种方式来多渠道为地方政府产生建设用地指标，同时还要推动各种途径来源的建设用地指标跨区交易；随跨区的建设用地指标交易系统交易的建设用地指标比重增大后，逐步缩小中央下拨的计划轨指标数量，相应扩大跨区指标交易的市场轨。到各地城镇化空间扩张趋于稳定后，全面取消建设用地的指标管理。

为什么要提出上述政策，主要还是因为市场化的建设指标交易体系能更有效地配置土地指标这种稀缺的资源。由于各地的工业化、城镇化发展很不平衡，不少沿海发达地区以及内地少数大中城市仍有较大的发展潜力。从房价收入比看，发达地区也不是所有的城市都存在严重的房地产泡沫，尤其在一些供地相对分权的地区，情况并不严重（如在广东中山，乡镇政府都有一定的土地供应权）。在这种情况下，一刀切式地进行紧缩性土地调控，就一定会损害此类地区仍有发展潜力的城镇化进程；而不顾地方条件进行一刀切，其风险最后会全面传导到中央。应该说，这个风险实在是太大了，中央难以全面承受，而如果采取上述“双轨制”配置建设用地指标的改革，就可以有效降低风险，

具体而言，对那些土地储备过度而供应也已过剩的地区，即使中央不去硬性压缩，由于去杠杆后工业投资和商、住地产销售会自然萎缩，地方将会主动下调土地供给。必然出现的情况，是地方的土地出让金收入将迅速下滑。前期大规模基建投入无法收回，地方政府债台高筑。

此时，中央恰恰应该允许后一类地区的地方政府将已征用、但尚未进行基础设施配套的土地重新进行农业开发。如果地方政府承诺给失地农民补偿都还没有到位，就可以考虑引入商业资本进行农业开发后，给这些失地农民一些“农庄股份”作为补偿。更重要的，是允许地方将因此收回的土地指标投入跨区交易市场并将收入弥补部分财政亏空。上述改革就是在中央层面推动建设用地指标配置的“双轨制”。

在地方政府层面，土地双轨制的含义就是推动传统的“地方政府征地—出让模式”和“农村集体建设用地入市”模式并行。在本系列的讨论中，我们提出在既有商品房轨道之外，通过区段征收来为流动人口建设市场化出租房，就是在建设用地入市上直接引入“双轨制”。这种出租房与商品房供地与建设的“双轨制”，可以在为几亿城市流动人口迅速提供可支付的体面居住条件的同时，有效防止因推动集体建设用地直接进入城市商品房市场而对正规房地产市场造成过大冲击、甚至带来房地产泡沫破裂的不利情况。

三、用地指标与建设用地两个层次“双轨改革”的协力

这里非常有必要进一步探讨前述建设用地指标与建设用地本身两个层次的“双轨制”如何协同并相互助力的问题。

首先，跨地区的建设用地指标交易市场有利于形成全国性的市场化地价形成机制，有利于打破建设用地本身的城市政府行政性垄断；也有利于中央政府识别各地的真实用地需求，通过对这个市场的调控（如改变宅基地复垦或农地整理新增耕地-建设用地指标的折算比率等），中央政府就可来实现城市建设用地上“有保有压”的弹性紧缩。未来，中央可随市场化交易指标的增加而逐步缩小目前通过国土部逐级下拨的计划指标。国土部也就可以逐渐将其监控重点从行政配置用地指标转移到监控宅基地复耕、农地整理后耕地的质量与数量上去。这个改革，虽然逐步弱化了国土部行政配置用地指标的权力，但也赋予国土部调控建设用地指标与监控地方政府基地复耕、农地整理行为的权力，有助于争取国土部对改革的配合。

其次，地价形成的市场化机制是推动集体建设用地入市的基础。当商、住地价因垄断虚高时，地方政府必然强力反对集体土地入市。只有当商、住用地超额收益下降后，城市的供地体制改革才可能启动。而要最终消除地方政府对土地的垄断，必须构建跨区的相对地价形成机制。

在逻辑上，“政府征地后供地—集体土地入市”的双轨制在并轨方面存在以下一个悖论：是否允许集体土地入市由地方政府来决定，可地方政府为什么要凭空放弃来自垄断供地的巨额收益？可以想象，即使中央强推集体土地入市，只要地方不配合，这种土地制度改革将根本无法落地。甚至在土地市场萧条、供地收益萎缩期，为防止地价大幅下滑，地方还会进一步禁止村集体自行供地，甚至拆除已经建设的各种“小产权房”。

要解决这个关键问题，基本思路还是引入“双轨制”和多元博弈的主体。

首先，在宅基地复垦或农地整理验收合格后，应允许地处纯农区的村集体将新产生的建设用地指标在全国跨区指标市场上自行出让。中央可以考虑对村集体复垦或农地整理成本给予一定奖补，但更主要还是要靠销售指标收入来推动村集体保护耕地并获得相应的建设用地指标。由于村集体可自行进行宅基地复垦或农地整理，允许指标交易就可降低地方对改革的阻力。

对位于城市边缘的城中村、城郊村而言，因区位优势村集体的土地本来就具备了非农开发条件，而地方政府如果还是禁止集体土地入市，则中央可以要求地方允许村集体自行选择将建设用地复垦并在市场上出售指标。然后，地方政府若最终决定征用该村集体的土地用于城市开发，还须另外支付高于指标定价的征地补偿。

在允许村集体自行出让建设用地指标的基础上，中央政府可向房地产企业、或者需要指标来自建设出租房的城中村、城郊村的村集体逐步放开用地指标购买。当房地产企业或这些村集体自己购置一定指标后，就可以与地方政府进行土地开发谈判。此时，博弈主体多元化有利于扭转房地产企业或村集体的弱势地位，上述操作模式将有效打破商、住用地的地方政府垄断。这样，土地指标与实体土地两个市场的全面并轨也就最终实现。

考虑到目前城市的商品房供应已过剩、而中低端出租房全面短缺，在土地指标交易市场上中央完全可以进行分类调控：一方面严控工业用地指标总量，另一方面大幅放开 本系列新型城镇化（链接）部分所提出的“中低价出租房”的建设用地指标，并施行分轨式的指标市场交易。

上述改革的要义，就在于放开土地指标的市场轨、短期内仍保留既得利益的计划轨，甚至允许计划指标进入市场轨交易。作为激励，此项改革赋予了国土部整体控制指标交易量、指标分类调控权，并通过开放市场轨引入村集体、开发商等多元博弈主体，就可以逐步打破地方政府对土地开发的垄断。

应该指出，伴随着未来中国房地产泡沫在相当部分城市不可避免地破裂，必然会有大量的商业、工业建设项目处于烂尾的状态，而赋予开发商和村集体以指标交易权，有助于通过多元化的力量来共同努力盘活土地资源与建设用地指标资源的存量，调动整个市场的活力来消化泡沫经济破裂所带来的大量沉淀成本。换句话说，建立一个更加分权的土地管理体制，可以逐步打破中央计划分配指标无法适应地方用地需求的问题，有助于打破地方政府商、住用地垄断的问题，通过建设用地指标与建设用地本身在供给上的市场化转型，大幅度降低中国经济去杠杆的成本。

四、以双轨制推动“营改增”实现渐进式财政分权

改革中重塑央地财政体制也是去杠杆与结构转型成功的关键所在。当前新一轮财税改革中，“营改增”是一个重要切入口。分税制改革为平衡中央地方利益，放弃了原计划商品、劳务、服务统一实行增值税的方案，增值税仅限于商品，劳务、服务则征收营业税并全部归地方，牺牲了税制的规范性去保证分税制的顺利推行。但营业税存在税负高、重复征税、出口不退税等缺陷，不利于中国经济向服务业经济转型。

但“营改增”除带来服务业降税外，还会短期降低地方收入，如果不调整增值税分配规则还会使得中央进一步集中财权。从试点情况看，营改增后减税幅度约为15-20%，全面推广营改增，服务业税收将减少三四千亿。虽然目前试点地区营改增后的服务业增值税全归地方，但中央仍未最终决定如何与地方分享服务业增值税。这也是为什么中央过去七八年一再推动营改增，但大部分地方仍一直缺乏积极性的关键所在。比如，如果服务业增值税与制造业一样执行中央地方75∶25比例，就意味着营改增后12000多亿服务业增值税中央拿9000亿，地方只剩3000亿。考虑到原属地方支配的营业税达15000多亿，营改增全面推进后地方收入将减少12000亿。

正因如此，营改增势必倒逼分税制作出相应调整。如果服务业是未来产业升级方向所在，营改增降税也有利于服务业，那么当前改革就需要给地方充分的激励。为此，有学者提出，将特别消费税（燃油、烟草、酒类、金银首饰、钻石、高档化妆品等）和车辆购置税改在消费环节征收并划归地方。这两项税收总规模基本可以弥补由于营改增所导致的地方财政损失，而中长期则逐步将房产税作为地方税的新补充。与此配套，营业税改增值税后中央地方保持75:25的分成比例。

上述建议存在三个关键问题。首先，目前消费税、车辆购置税都是中央独享税并由国税系统征收。即使全国总体来看两项收入总规模与“营改增”后服务业增值税按央地75:25分配所致地方税务损失大致相当，但此两类税收在各地国税系统征收后留给本地的数额却很难基本对应当地营改增所带来的相应财政损失。毕竟，消费税、车购税的税基与营改增后作为增值税税基的服务业增加值在区域分布上很难高度吻合，地方在上述两税征收后势必要求进行再分配，不同地方、地方与中央之间的潜在矛盾不可避免。

其次，中国目前的消费税本质上是一种奢侈税，意在全国范围内进行再分配，而一旦改为地税，不仅其在全国范围进行再分配的功能会弱化，而且还面临是否应转交地税系统征收的问题：不转交而继续由国税系统征收，于理于法都缺乏依据，但转交则又面临国税、地税系统相应的机构调整成本。更糟糕的是，一旦转为地税征收后，很可能产生区域逐底竞争（race to the bottom competition）,不管中央是否明确规定两税税率，地方都有激励和办法去明里暗里降税来吸引相关产品在本地消费，导致转为地税后的消费税总收入下降，难以起到营改增后弥补地方收入下降的作用。考虑到中国未来可能将消费税扩展到一般消费品，电子商务大发展背景下划为地税更易于带来区域逐底竞争，因此消费税保留为中央税种或者最多界定为分享税种并继续由国税系统来征收显然更为合理。

最后，我们不支持短期甚至中期内开征物业税。主要原因是短、中期内房地产形势非常不乐观，物业税，哪怕只是对二套以上住房征收，都可能让房地产泡沫崩盘。而征收物业税的前提，即百姓对地方政府有足够强的问责度，并可以确保物业税用于提供本地公共服务来增加物业价值的制度基础，对中国而言最多是一个长期愿景，根本不能作为当前政策改革的依据。

我们认为，营改增问题的处理，是努力寻求一个阻力最小、激励最大的渐进式改革方案。基本思路可以依照目前营改增试点方法，让服务业增值税全归地方，如此操作的调整成本最小。即便这样，地方收入仍将因营改增减收三四千亿。建议设立如下机制来增加地方激励：对那些愿意配合中央全面推动营改增的地区，中央给予一定的奖励补助，可以通过增加一定额度的税收返还来激励地方根据本地财政与服务业发展情况自由选择是否全面参与“营改增”。

比如，假定上海、北京、杭州等一二线城市希望通过营改增降低服务业税率并做大税基，那么中央就可以通过奖励一定数量（既有制造业增值税及所得税）税收返还来进行鼓励，而对那些暂时不愿意全面参与改革的地区，中央也不要勉强。当某些地方政府全面参与“营改增”做大了本地服务业，并因其服务业税率较低对其他地区服务业产生竞争效应后，在相应的中央税收返还奖励配合下，其他地区会逐步增加参与营改增的积极性，最后顺利实现全面营改增。

上述改革模式减少了中央对地方的强制性，给予地方自主选择的空间，但最终却可以通过降低服务业税率来做大服务业税基。更有意义的是，随着服务业占经济比重上升，这种服务业增值税全留地方的改革将逐步提高地方收入比重，增加地方财权与支出责任的匹配，最终降低地方对转移支付的依赖。

这种让地方根据本地财政与服务业情况自行选择的模式，本质上也是一种“双轨制”：由于存在区域间投资竞争，当某些省区因率先全面参与“营改增”并做大本地服务业税基、并因税率降低带来区域竞争效应后，其他省区参与营改增的积极性也会强化，最后实现“营改增”在全国范围内的并轨。

追本溯源，本轮中国经济的过度杠杆化，与土地与财政体制的过度集权化密不可分。解铃还须系铃人，要实现有效去杠杆，若能在土地和财政领域推动分权导向的“双轨制”改革，通过向地方政府与市场的分权，便可以增加去杠杆过程中经济的弹性，最大限度地缓解去杠杆和调结构之间的矛盾。不过，实现去杠杆的难点绝不限于经济领域，在社会治理层面的挑战同样艰巨，这也将是本系列在后文中的研究重点。