中国经济体制改革的方法论之五

刘明兴  陶然

在宏观经济紧缩的过程中，如何确保社会稳定对于政府而言是一项艰巨的挑战。这不仅仅表现为体制外的各种不稳定因素会浮出水面，也表现为随着地方财政的拮据，体制内财政供养人口的抗争活动也会持续增加，如教师罢课等。这对紧缩时期的民生政策提出了新的挑战，必须要有效处理紧缩期财政支出刚性与税负汲取压力之间必然存在的尖锐矛盾，合理设计各项公共支出的补贴目标及拨款机制来兼顾体制内、外的稳定，在结构调整、保障民生和维护稳定多重目标上取得一个合意的平衡。

为了破解去杠杆过程中保持社会稳定的难题，我们首先需要总结一下过去10多年以来的民生政策的历程及其经验教训。

一、民生政策与基层维稳的得失经验
 

一种惯常的观点认为，社会的不稳定（特别是干群矛盾）源于政府对于民生问题的关注度不足，只有不断提高公共财政中的民生支出比重，才能降低社会的不稳定因素，增强政府的执政合法性。同时，由于地方政府往往缺乏投入公共服务的积极性，中央政府需要通过一定的政策措施进行干预。这不仅包含财政体制的集权化改革，也包括通过行政命令直接干预基层干部的行为。

上述思路反应在政策实践层面上的一个典型案例就是，2002年前后中央政府所推行的农村税费体制改革。从当时公开的政策与学术讨论来看，所谓农民税费负担问题大致上包含四个方面的考虑：一是80-90年代，农民平均负担迅速加重；二是税费收入未能形成有效的农村公共品供给，仅仅是为基层政府的规模膨胀和腐败提供了温床；三是农民的税费负担不断加重，不仅直接阻碍了农村经济的进一步发展，而且还成为农村乃至整个社会的不安定因素；四是中央政府三令五申禁止乱收费，效果却始终不彰。清华大学秦晖教授指出，类似现象亦曾在中国历史上多次重演，即每一次税费改革在短暂降低农民负担之后不久，各种税费问题很快又回潮、并导致税改受挫，从而出现所谓的“黄宗羲定律”。

中央政府推进税费改革的一个关键动因被认为是通过降低农民负担，缓和农村的干群关系。为了跳出“黄宗羲定律”，税费改革以及随后的一系列政策措施采取了“釜底抽薪”的办法，基层干部以及事业单位向群众收取各种非正式税收的权力被严格限制乃至禁止。为了弥补基层财力的不足，中央财政大幅度增加了对于地方的转移支付，其中涉及教育、医疗、社保、三农等方面的民生性支出也在逐年增加。

然而，恰恰是农村税费体制改革全面启动的同时，中国农村出现了2003年至2005年的“信访洪峰”，信访行动的激增给中央和省级政府带来了很大的政治压力。中央政府被迫于2005年修改了《信访条例》，并采取行政高压手段来应对信访压力。基于行政高压的维稳体制滋生了如截访、黑监狱等诸多问题，其虽然抑制了进京上访的高涨势头，但却导致对抗性群体性事件在农村基层迅速蔓延。从目前基层社会冲突的形势来看，其发生的频率、范围以及烈度均已远远超过了农村税费改革伊始的时期。从维系社会稳定的角度出发，以财政和行政集权为特征的税费改革完全没有达到原有的政策目标，甚至是事与愿违。

我们对于农村基层干群冲突的实证研究发现，在90年代末期，尽管农村普遍存在农民拖欠、抵制各种税费的现象，但是农民负担问题并不是农民信访和群体性事件的主要原因，且农民负担水平的高低也与农村干群冲突的方式及激烈程度没有必然关系。更进一步来说，政府对于社会汲取强度的大小与社会不稳定的程度并不呈现线性相关的关系，即便是征地拆迁这样的高强度汲取行为也不是社会冲突的充分条件。

我们发现，许多基层干部在税费改革前具有权威的村庄，也即农民抵制税费上缴的比率较低的村庄，反而在税改后更为显著地呈现出了信访高峰的情况。这些村庄信访态势恶化的深层机制，在于农村税费体制改革瓦解了基层干部的权威。一方面，国家对于基层干部行为的直接干预，使得既有的基层干群之间的利益分配规则被破坏；另一方面，基层干部丧失经费自主权之后，主动进行社会治理的内在积极性被削弱。在这种情况下，如果村庄此前存在土地征用等容易引发激烈利益冲突的事件，基层干部便往往无力再将事态稳定在村庄内部，难以预防各种上访行动。

同样，2005年信访改革有效地消减了农村信访数量并减轻了各级机关的信访压力，但对大规模群体性上访的效果并不明显，甚至一定程度上刺激了非信访群体性事件。造成上述情况的原因，依然在于维稳体制的强化冲击了一些村庄既有的基层权威结构和利益分配规则，瓦解了部分基层干部和民众对于冲突处理模式和结果的稳定预期。具体来说，面对“维稳”考核压力，一些村庄的基层干部在处理抗争事件时，常会欺“软”怕“硬”：对于涉及人数相对较少、抗争手段相对缓和的信访事件，基层干部为追求迅速见效，往往采取强硬手段迫使农户放弃信访；而对于抗争规模大且较为坚决的信访事件，在压制不凑效的情况下，基层干部往往又倾向于息事宁人，动用各种手段和资源收买抗争群众。在这种情况下，民众更可能采取“闹大”策略，试图将上级政府与社会舆论拉入博弈框架，对基层干部施加压力，迫使后者做出妥协。

二、民生政策的设计必须以尊重基层社会的权威结构为前提
 

综上，体制外维稳受到三方面因素的影响：政府对于社会的汲取强度；基层干群之间是否存在稳定的利益分配规则；基层政府对于群众的抗争行动（即群众不遵从政府所执行的利益分配规则）是否存在稳定的化解原则。

在利益分配原则没有社会共识的前提下，依靠法制（或制度化规则）往往无法缓解社会冲突，更多需要依靠基层权威通过非正式规则来分配利益。在那些维稳形势日趋严重的村庄，基层权威结构和利益分配规则往往因上级直接干预被削弱甚至破坏；而在那些基层权威和利益分配较稳定的村庄，干部与群众对冲突处理的预期比较一致、对补偿力度能产生共识，矛盾就不会过于尖锐，往往可以在基层社区就得到解决，而较少激发升级性的抗争。

如果存在一个切实有效的基层权威，基层利益分配机制往往比较稳定，而民众对其行为导致的政府反应也往往能做出理性预期。此时，那些能通过合规抗争解决的问题就不容易演变为诉求更高、手段更烈的越轨抗争；而那些本来就难解决的问题也不容易激化为越级和重复上访。相反，如果上级贸然改变既有的基层分配规则、颠覆既有的基层权威结构、又不能确保替代性分配机制与权威结构能有效建立时，许多原本能被控制在基层的矛盾和诉求就会向上喷溢，集权化的民生政策就反会引发更多不稳定因素。

这里的基层权威可以是体制内，也可以是体制外的，但最稳定的权威结构往往需要体制内、体制外权威相互有所重叠。从调解矛盾、化解大规模冲突角度看，单纯依靠体制内权威实现基层社会和谐成本可能过高。例如，现实中村两委的民主建设并非总与协调社会矛盾的目标相一致。尤其是上级政策和村民利益冲突并引发上访时，居中调解的村干部往往会发现自己地位尴尬：如果村干部明显地偏向群众，那么失去上级政府支持后其自身地位将难保；而如果村干部坚决贯彻执行那些群众所不欢迎的政策，那么失去群众支持后工作将更难开展。此时，村庄就需要借助体制外权威协调矛盾并缓解冲突。

我们的实证研究发现，当今中国农村存在一批具有纠纷调解功能的农村社团。依托这些社团，一些村庄涌现出了一批既能被群众认可、又能被基层政府认可的“交叠权威”。在其斡旋下，相互冲突的政府与群众之间可以建立起相对高效的沟通机制，双方都更容易了解对方的真实诉求、实力和让步底线，因而更容易协力解决问题，避免小规模、低烈度的矛盾发展成大规模、高烈度的群体性抗争。

充分尊重基层社会的权威结构和利益分配规则，应当是决策部门设计各项民生政策的立足点。如果政府想进一步减缓基层的干群矛盾，那么就不应采取直接干预基层利益分配规则的办法，而应该通过财政与经济分权来逐步调整中央与地方、上级与下级政府之间的分配关系，这样就可以降低基层财政汲取压力，从而来间接调整基层干群关系。也只有在分权体制下，基层权威体系才能充分发育，干群之间的利益分配才能建立在更稳固的社会共识之上。总之，有效实施各项民生政策必须给基层留有一定的自主空间，并依靠既有的基层权威结构实现较为合意的利益分配，最终实现社会稳定的政策目标。

回顾过去十多年来的改革，政府首先通过财政集权打破了基层利益分配的规则，试图直接重构基层的国家—社会关系。这反而带来基层利益分配秩序的混乱，弱化了基层权威的调控能力，但同时也未真正降低基层政府的财政汲取压力。尽管政府的民生性财政支出不断增加，但社会冲突却不断加剧，并进一步催生了成本高昂的“维稳体制”。通过行政考核压力去迫使基层干部消除或压制不稳定因素的“维稳体制”在现实运转中存在诸多弊端，最终引致出一个“花钱买稳定”的政治格局。而群众则利用这个体制的弱点去逼迫基层干部提高收买的价码，由此陷入恶性循环。未来在改革决策中，这个历史教训值得反思。

三、中央集权式干预与体制内维稳的困境
 

自上世纪90年代以来，由于宏观经济的衰退和中央财政集权，导致了许多地区的地方财政陷入困境，体制内的维稳问题开始显现。其中，基层事业单位的编制内、编制外人员的上访和抗议活动表现得尤为突出。例如，由于乡镇政府拖欠农村教师的工资，这引起许多地区的农村教师的上访、罢课活动。

针对上述问题，自97年开始，中央政府连续多次提高了公务员的基本工资标准。为了确保工资政策的落实，中央财政在1999年决定针对中西部地区公务员基本工资的增资部分直接提供财力保障。随后，伴随着农村税费体制改革和“以县为主”改革，乡镇一级的公务员和农村基层事业单位人员的工资开始纳入县财政统发的机制。同时，中央财政不断加大对于县乡财政的补助力度，确保基层机关事业单位的正常运转。中央财政通过转移支付为实现财力下沉的政策努力还是非常见效的。自1999年至2009年之间，中国县级（包含乡镇）财政支出在全国财政支出的比重大约从30%提高到了45%。

在上述改革过程中，基层事业单位的财力保障状况得到了较为明显的改善。以义务教育部门为例，中央于2001年确立了在“国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。同时，实施了农村教师工资县级统筹，义务教育“一费制”、农村贫困家庭中小学生“两免一补”等的教育财政改革措施，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。伴随着中央的改革，农村公办教师工资的准时发放得到了保证。中央政府曾在1993年一度放松对于基层事业单位人员工资体制的管控，而随着上述这一系列的财政体制改革，中央的管控再度被强化，且机关和事业单位人员工资之间的挂钩机制逐渐增强。

尽管如此，我们对于西部农村教师的跟踪性调查却显示，农村教师的各类集体性上访行动却并没有随着上述改革而逐渐减缓，在一些地区反而有增强的趋势。这表现为，教师集体性上访的发生频次、人数规模、诉求对象的行政级别均不断上升。当然，涉访群体的主力是编制外教师。从这一点上讲，建立农村教师工资发放的财政保障机制在当时还是起到了一定的作用。

2006年，中央政府对于公务员工资体制进行了改革。本次改革进一步加提升了级别工资在基本工资中所占的比重，并通过艰边津贴等手段实现了向基层倾斜、向经济欠发达地区倾斜的政策目标。并且，艰边津贴的发放全部由中央财政承担。中央政府在加强中西部地区基本工资发放保障机制的同时，清理规范了各项津补贴的发放，并于2008年将工资体制改革的覆盖范围进一步扩大到教育和卫生事业单位。

自2008年以来，伴随着义务教育免费政策在城市和农村的全面实施，中央推行了教师绩效工资制度改革，对教师的津补贴制度进行了规范，同时提高了公办教师（特别是义务教育阶段的教师）的工资待遇，也使得教师工资与公务员工资之间的硬性挂钩机制被进一步强化。然而，这一改革举措却引起了全国多个省份教师（包括退休教师）的集体性上访、罢课活动。例如，各地区执行政策的步调不一致，导致临近县市的教师工资出现了较大差异；部分高中阶段教师以及城市学校教师的津补贴的实际水平下降；在岗教师工资上涨的同时，退休教师的相对工资水平下降，等等。尽管教师抗议的原因各异，从跨区域集体行动能力的角度来看，此次的抗议强度明显高于世纪之交因工资拖欠而导致的教师维权上访活动。

虽然2009年全国各地的教师集体性维权行动最终趋于缓和，但是教师绩效工资制度在现实执行中却并不顺利。本应依据绩效考核发放的工资部分往往只能采取平均分配的方式，绩效工资制度被虚化。一些学校在对教师工资进行二次分配的时候，往往由于部分教师的抵制而流产。为此，县级政府把教师的绩效工资集中起来，再根据考核结果进行统一发放，但却引起了全县教师的集体抗议。换言之，教师工资制度及其财力保障机制的改革不仅未能显著改善体制内维稳的态势，而且对于基层事业单位的激励机制也带来了不利影响。

我们在农村教育的抽样研究中发现，许多农村学区在免杂费政策实施之前都采取了各种与教师收入水平挂钩的奖惩措施，只要业绩考核和奖惩制度合理，就不会引起教师的集体抗议。究其原因，这些奖惩措施的资金来源都往往是学校的各种收费收入，而收费的水平取决于学校的办学质量。一旦学校依赖财政拨款来进行奖惩，而拨款总额却与学校的办学质量无关，则奖惩制度在教师内部就难以执行了。

尽管2006年的改革对于规范公务员工资的标准、水平和结构产生了显著作用，但其局限性也比较明显。在其运行的八年间，不仅无法建立正常的工资增长机制，基本工资标准也一直没有得到提高。这段时间，公务员工资收入的增长主要是依靠津补贴水平的提高。同样，自2008年教师工资制度改革之后，教师的基本工资标准至2014年一直没有提高。近年来，教师的集体抗议行动又有再次抬头的趋势。特别是东部和中部地区的一些县市，接连不断地出现了县域内部乃至跨县的罢课、上访活动。抗议活动往往是由高中教师策动，随后扩散到义务教育部门，乃至出现了全县内部许多学校连续罢课数日的情况。这种情况在2008年之前是非常罕见的。更有甚者，在2014年，个别地区的公务员也出现了公开的讨薪维权活动。

四、确保体制内稳定需要适度分权
 

一种流行的看法是，中国人的思维习惯是不患寡而患不均，因此在体制内人员的收入水平相对高于社会平均收入水平的情况下，需要以集权化的办法尽量缩小体制内人员的收入差距（避免相互攀比），这样就可以达到体制内维稳的目标了。但是，从过去10多年的政策实践来看，为何工资发放保障机制的强化并没有带来体制内财政供养人员的维稳效果？
实际上，财政供养人员的集体性上访抗议行动需要满足一定的前提条件，除了财政供养人员收入相对于社会平均收入的差距之外，体制内稳定还取决于以下三方面因素：首先是制订薪酬标准的行政集权程度，决策者的行政层级越高，名义上的工资标准越统一，矛盾可能越大；其次是财政供养人员收入来源结构，来源结构越单一，越依赖于预算内拨款，越容易促成跨单位、跨地区的维权行动；第三是基层事业单位负责人对本单位人员的控制能力与意愿，此点与体制外维稳的道理相似。这三方面因素直接影响了相关人员的集体行动能力。这里以义务教育部门为例来说明其中的逻辑关系。

首先，组织者若欲进行大范围的动员，需要参与者具有一致性的利益问题。就薪酬体制而言，财政供养人员的收入来源越多元化，此种动员就难以实施。税费改革前，尽管农村教师待遇普遍偏低，但由于财政、人事权力分散，公办教师或代课教师的收入水平、结构和聘用来源在学校内部和学校之间差异很大，那时候教师的个体诉求不容易统一起来，难以形成较大规模的集体行动。

当时，一些教学表现优秀的农村学校可以通过招收大量择校生来获取预算外事业性收入，于是，第一线教学的骨干教师，奖金收入与远远高于工资收入。比如，2000年时湖北某县一名优秀的农村初中教师骨干各种收入总和可达每月2500元，相当于当时乡镇公务员账面工资的3倍。但税费改革后开始统发工资、免杂费，公办教师之间收入差距迅速缩小，优质师资的收入明显下降。尽管预算内财政保障水平不断提高，教师与公务员的工资水平总体差距逐步缩小，但维稳的难度反而大幅增加。一旦县财政没有将公务员和教师的收入水平绝对拉平，就很容易形成全体教师的不满。例如，某县政府为绕开中央对公务员津补贴的管制，以工作目标绩效考核为理由给公务员发年终奖，但奖金发放没有考虑教师，结果导致了教师的抗议活动。

其次，决策机制越集中，越容易为维权活动制造“依法抗争”的借口，也越容易产生跨单位、跨区域的传染效应。例如，相当一段时间内，为解决农村师资不足，县政府、教育局、乡镇、乡镇学区、村委会或学校都聘用了代课教师，各自聘用的条件、时间都不相同。如果一些决策是由不同主体（乡镇政府、教育管理部门、学校、村委会）所做出的，那么谁出的政策，教师们就会去找谁解决问题。此时，即使发生上访活动，也会分散在不同地域单元之内，难以演变成跨地区的集体性行动。如果由县政府统一聘用或者解聘代课教师，或由省、市级财政统一出台政策解决代课教师的待遇问题，那么原本分散化的矛盾就会迅速集中起来。

同样，关于薪酬标准的决策机制越集中，就越容易引起矛盾。比如，中央出台某一个增发工资政策后，除非能在财力上给予充分保障，否则一旦地方没有全面落实，就很容易导致跨地区的抗议活动。在基层财政供养人口各种来自预算外收入的津补贴被严格控制的情况下，这个问题会变得尤为严重。2009年各地教师大范围维权活动就是因为这个原因。

再次，体制内维稳的政策效果与基层单位的自主权密切相关。在分级办学的教育管理体制下，基层各单位都有一定的财政自主权和人事管理权，因此更容易建立学校/学区层面的激励机制，包括津补贴发放和人事调动机制。相应地，基层单位的主要负责人也有一定的主观能动性和政策自主权去提升教学绩效及确保教师队伍稳定；针对某些不稳定因素，乡镇、县教育局和乡镇学区都会各自承担一部分责任，也就减缓了教师向更高行政单位上访的可能性，有利于把矛盾化解在基层；同时，越处于基层的单位，其行政权力越小，对上访活动的反应就越敏感。在自身财力许可前提下更有积极性、也容易以更低成本来缓解矛盾。

但在现行集权体制下，基层学校的管理层对教师的激励和控制力都大幅削弱。校长本人的工作绩效也缺乏相应的奖励制度配套，干好干坏都一样，岗位自身的吸引力下降。与其为了维稳而去得罪教师，还不如辞职不干。一位来自中部县教育系统的干部向我们表示，各级财政近年来对于义务教育的投入力度不小，但是许多学校却出现了“学生不想学、教师不想教、校长不想当”的局面。基层维稳的防火墙一旦瓦解，各方面的矛盾就会迅速聚集，高级别政府其实很难应对，此点对于体制外和体制外的维稳是相似的。

综上，建立在财政和行政集权基础上的民生政策设计和基层治理结构改革，已经陷入了困局之中。随着财政部门不断扩大各类拨款机制的覆盖范围，财政支出压力也会刚性上升。尤其是中央层面的各种财力保障机制，一旦建立就很难撤销。于是，中央只能在提高对基层的财政补贴的同时，又进一步强化对基层的汲取，形成了一个恶性的累积循环。

与此同时，集权化的政策举措破坏了基层社会的权威结构，剥夺了基层事业单位的自主权，扭曲了公办机构的微观激励机制，加剧了相关利益群体的集体行动能力。虽然中央财政不断增加民生性支出，但公共服务绩效的提升程度有限，基层治理陷入了“越保民生，群众越不满意；越维稳，越不稳”的政治怪圈。