中国经济体制改革的方法论之六

刘明兴  陶然

2000年，湖北省监利县的一位乡镇党委书记李昌平致信朱镕基总理，疾呼“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。当时，农村税费改革试点在安徽才刚刚拉开序幕。时隔八年之后，李昌平故乡的一位乡镇政府领导向我们表示，“国家其实没有能力把农村的事情包办起来。我估计再过五年，现行的政策就会回调！”

随宏观经济形势日趋严峻，各级政府的财政困境都在显著加大，实际上目前已经表现出了明显的政策回调趋势。问题是，应该如何通过合适的政策调整去破除利益惯性的藩篱，破解保民生与保稳定的政治难题？

一、保民生与保稳定必须克服的三重困局
 

现行的民生政策与公共事业部门运转体制存在几个明显的弊端：财政支出刚性居高不下，既导致了各项财力保障机制缺乏可持续性，又与“去杠杆、调结构、保稳定”的目标相互矛盾；公共服务的财政补贴过度补贴供给方，公共服务的提供效率不高；以中央集权的方式实现保民生、保稳定的目标，过度剥夺基层行政和事业单位的自主权，结果反而加剧了体制内、体制外的不稳定因素。

第一，以供给方补贴为导向的民生政策设计，在不断扩大财政支出刚性的情况下，未能有效提升公共事业单位的服务绩效。

笼统地讲，民生性财政支出可以通过两种方式来配置：补贴需求方或补贴供给方。从经济学角度看，与补贴供给方的政策相比，如教育券制度之类的需求方政策更有效率。在现行体制下，由于各种民生政策的推动主体是政府相关职能部门，就决定了在加大民生支出中更多采用供给方补贴，主要是向公办事业单位直接进行补贴。之所以如此，是因为上级行政主管部门可以以此强化对下属基层单位的控制。为尽量提升本部门的政治地位，相关部门都有动力通过制造财政支出刚性的方式来争取财力，固化本位利益。

同时，通过行政科层系统逐级分配财力的弊端是显见的。由于资金分配受行政资格、级别等因素影响，行政主管部门和公办事业单位必须按行政规则不断平衡各方面利益，基层单位难以按照实际情况来配置资源，资金的使用效率自然会大打折扣。

第二，集权化的民生政策导致体制内与体制外维稳的政策目标出现了相互冲突，甚至相互强化的局面。

如果仅仅为缓解基层政府、事业单位因收费而引起的社会冲突（如学生家长因不满高收费政策而上访），就限制地方收费的自主权，就有可能会带来政府、事业单位的内部利益分配冲突，诱发财政供养队伍内部的不稳定。而随事业单位内部调节收入的能力下降，事业单位供养群体内部及其与公务员之间的利益攀比效应将会强化；同时，事业单位供养人员如教师本身的集体性行动能力却因工资体制的集权而被强化。换言之，此时社会维稳目标（如抑制社会人员的上访）和政府内部维稳目标（如抑制教师的上访）本身将相互冲突，甚至相互强化的。

第三，财政支出刚性的攀升加剧了系统性风险，成为了去杠杆过程中的拦路虎。

为维系财政支出的刚性利益结构，中央势必强化和硬化税收征管体制。这既不利于基层的维稳，也不利于经济的可持续发展。在中央严控地方税收减免的情况下，地方只能主要通过土地政策优惠去推动招商引资，结果是刺激了企业投机并囤积超过过量土地资源，不仅占压了大量的生产性资金，也阻碍了产业结构的调整。在中国宏观经济处于下行周期时，政府财政支出无法削减，而增收难度却不断提升。此时，财政部门越是强化税收征管，企业负担就越沉重，越不利于经济的复苏。

在这个过程中，政府的公共事业部门也不得不卷进城镇化的圈地运动。近年来，一些地区热衷于“职业教育园区”建设，以土地和信贷资金投入提高职业教育的基建规模，结果是学校债台高筑，部分民办职业教育学校也卷入了土地投机。为吸引民间资本投入学校，一些地方政府以提高低价商业用地作为条件。当房地产泡沫破裂后，这些学校的投资者迅速陷入了资金链困境。然而，学校毕竟不同于企业，政府为保稳定只能硬性接管民办学校，财政压力变得更加沉重。

欲扭转上述被动局面，就需要从公共事业部门的深层运转机理入手，通过双轨制的制度创新，推动民生政策架构的渐进式改革。我们将在改革方法论系列的下一篇中更加深入地讨论这个问题。此处，需要指出的是，当前民生政策改革面临的一个重要约束条件就是必须在改革的同时，有效地降低财政支出（特别是中央财政）的刚性。例如，一般的经济学理论建议，为了提高公共支出的效率，可以将“供给方”补贴转变为“需求方”补贴，提高公众对于公共事业部门的压力。然而，“需求方”补贴同样具有很高的政策刚性，一味强调补需方未必与当前的现实情况相符。

二、省级统筹改革是增强财政支出结构弹性的基石

对于中央财政而言，在宏观经济去杠杆的过程中，必须要提高自身支出的灵活性，这样才能有足够的空间来应对宏观经济中的各种不确定因素。就各项民生性财政支出而言，要对“供给方补贴”的政策机制进行重新调整，才能实现降低中央财政支出刚性的目标。

首先，在财政支出层面，相对于专项资金的投入方式，基层事业单位一般都更加希望通过常规拨款机制来保障自身的运转。对于中央财政而言，这主要是指各种指定用途的一般性转移支付，或者说是针对某一类基层事业单位的经费保障机制。但是，采取常规拨款的方式，往往就会形成对财政增支的倒逼压力。例如，一旦开始对学校进行生均拨款，就具有制度安排上的不可逆性，且拨款水平需要随着时间的推移而不断上升。

其次，基于各种达标式建设项目的财政专项资金也容易导致财政支出的刚性。这是由于类似运动式的达标建设，在基层存在严重的预算软约束，项目建设往往会产生大量的负债，最终对财政形成偿债压力。当然，中央财政在设立专项资金为地方政府化债方面还是非常谨慎的，因为类似的政策信号会使得地方政府的预算软约束变得更加严重。故而，地方政府为了清偿大量的拖欠工程款，就需要不断申请新的基建专项，并将这些新的建设项目发包给欠款的建筑企业，以新的现金流来间接抵偿债务。

我们建议，为了减低财政支出的刚性，中央政府需要尽量减少各种达标式的项目建设运动以及与之相配合的专项资金；对于原有的经费保障机制进行清理整顿，并充分与中央财政的县级财力保障机制衔接起来。对于各个公共事业部门欲新设的经费保障机制，中央政府需要保持审慎的态度。

不过，在现实中，通常存在一种忧虑，即如果中央仅仅提出公共服务政策目标，却不对转移支付资金的使用加以监管的话，地方政府可能并不会严格按照中央的要求来支配转移支付资金。这种忧虑并非没有一定的现实依据。

楼继伟部长在《建立现代财政制度》一文中明确指出，“根据事权和支出责任，在法规明确规定前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。”也就是说，省级政府统筹能力建设是中央政府简政放权的基础。

“省级统筹体制改革”在政策思路上最根本的转折点在于，扭转以往由中央政府核定各项财政支出标准的“顶层设计”的做法，改为在中央制订最低保障标准的基础上，由省政府自下而上制订本省的各类公共支出标准及其动态调整的原则。省政府基于本省的公共支出标准体系的实施情况，完善省以下转移支付体系。中央再根据各省的实际情况，针对财力缺口进行奖补。

现实中，地方公共服务部门的支出标准体系（包括各项支出标准和联动系数），都很难在中央层面自上而下地制订出来；而需要由各省根据自身的实际情况，以省级统筹的方式逐步形成。此点是构建一个稳定的、长期性的转移支付体系的基础。过度依赖中央政府，其实带来了不利的局面：一方面，中央财政不断加大对地方公共服务部门的支持力度；而另一方面，相关部门却始终都声称本部门的财政投入没有受到充分的重视。

针对中央关于压缩专项资金的指导精神，中央财政首先可以将一定数量的专项资金合并为针对不同公共支出类别（教育支出类别）的专项性一般转移支付，并相应调整对应类别支出的“保障标准”。这里的“保障标准”应视为各省所制订的公共支出标准的下限水平。

中央要求各省政府制订本省的公共支出标准体系，同时将各类专项性一般转移支付的边际调整权力下放到省一级。也就是说，在保持原有拨款标准不变的前提下（继续由中央直接以专项性一般转移支付的形式下拨并监控资金的使用），边际增量根据各地区所提出的支出标准体系由省政府具体负责落实。伴随省政府控制的增量部分（相对于中央确保的基本保障标准）逐渐增加，以及各地区公共支出标准体系的逐渐成熟，中央可逐渐将自己控制的专项性一般转移支付也下放到地方。

在上述过程中，中央政府应该保持对公共支出最低保障标准的制定权，并根据实际需要逐步提高保障标准。通过对支出标准的调整，中央财政可以调控全国的公共服务财政投入。而过去采取“某项公共支出与GDP或者财政收入增速挂钩”的做法应当被逐步弱化，改革应当朝着“中央调控、省级统筹、构建标准、科学增长”的方向推进。

三、中央部委形成合力是构建省级统筹体制的政治前提
 

在现行的财政体制之下，上述改革举措要特别注意与县级财力保障机制之间的对接。中央财政可以在“县级基本财力保障机制”的框架内，重新核定县级基本财力的保障范围（包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等）和保障标准。这里的“保障标准”应视为各省所制订的公共支出标准的下限水平。并且，民生支出的各项“保障标准”需要在“县级基本财力保障机制”的原有基础上进一步细化。

这里，“保障标准”或者“各类标准支出”的核定及实施监管需要各个部委的参与，而不是单纯依靠财政部自行实施。必须指出的是，从缓解县乡财政困难转移支付政策逐步完善而来的县级财力保障机制，是基于由中央财政部门为主导建立的公共财政支出标准体系。但是，相对于公共服务的复杂结构来说，这个标准体系还非常粗糙，且在实施过程中，财政部门并没有与相关业务主管部门充分衔接配合。财政部门压缩各个专业部委的专项资金，势必阻力重重，因此在县级财力保障机制的框架下，增强其它业务主管部门的参与权，也是一个在权力分配上相对平衡的政策选择。也只有联合了各个中央政府部门的力量，才能进一步要求省级政府出台更细化的、切合本省情况的基层财力综合保障机制，细化公共事业单位内部的各项支出保障标准，逐步建立健全省级统筹体制。

对于地区之间的各类公共支出差距，结合中央政府对于各项公共事业发展的要求，中央财政应通过均衡性转移支付补助省级财力缺口，并综合运用激励性、保障性和考核性奖励的方式，调动地方政府自行平衡预算收支和确保公共投入的积极性。

《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》（国办发〔2013〕112号）要求，“健全县级基本财力保障激励约束机制。逐步加大奖补资金支持力度，建立县级基本财力保障机制绩效评价体系，依据对各地县级财力保障水平、县级财力均衡度和县级财政管理水平等情况的评价结果分配奖补资金，充分发挥激励约束作用，督促和引导地方完善省以下财政体制，提高县级财力保障水平和财力均衡度。从2014年起，对县级财力水平、县级财力占全省财力比重、县级财力均衡度低于规定标准的地区，中央财政相应扣减对所在省的均衡性转移支付或税收返还，直接分配下达给县，并由财政部报请国务院予以勒令整改或通报批评。”

我们建议，在“县级基本财力保障机制”的基础上，深化改革中央的一般性转移支付体制，建立基于“省级统筹”的公共服务支出标准体系的奖补激励机制，强化中央奖补资金与三类指标的挂钩机制：

（1）地方政府预算收支的平衡情况以及削减债务规模的情况；

（2）各省不同类别的实际公共支出标准（以及同一类别公共支出内部的细类标准）超过或低于中央所规定的保障标准的程度；

（3）各省各类公共支出实际标准的结构关系系数（包括在同一类公共支出内部的各细类的结构关系系数），与中央政策目标的差异程度。

例如，各省对于各级各类教育部门的生均拨款标准之间应建立一定的系数关系和联动机制。各级各类教育的生均经费投入的相对系数变化应保持在某一个区间之内。中央则可以通过奖补资金来调整各省内部的联动系数水平，以推动教育的均衡发展。

此外，对于各省硬件和软件的支出标准体系建设，中央所采取的奖补方式也应有所区别。对于硬件投入，中央更应尽量采取以奖代补的方式进行补助，而“债务风险控制”应当成为重要的奖励挂钩指标，这有利于抑制地方政府的投资冲动。

必须指出，多年来中央财政所设计的各类奖补政策已经较多，但许多奖补手段在现实中效果不明显。地方政府不积极，最终奖补政策被虚化。其背后的原因在于，各类政策政出多门，目标过于分散，重点也不明确，中央各职能部门之间没有形成合力。故而，当前在部委政策设计机制上需要进行变革，否则即便把专项补助改为一般性补助，地方政府也没有积极性对本辖区进行统筹安排。

四、作为矛盾焦点的机关事业单位薪酬体制改革

这里，改革的一个难点就是财政供养人口的薪酬体制。相对于其它方面的财政支出来说，人员性经费支出的刚性更高，一旦处理不慎，便会迅速引起体制内的不稳定。随着公务员要求涨工资的压力日益攀升，事业单位人员的不稳定因素也必然加剧。在机关和事业单位工资刚性挂钩的格局之下，薪酬体制的改革必须要进行通盘考虑。

自90年代末期以来，围绕财政供养人口的薪酬体制所进行的多次改革，均是以不断强化中央财政的保障压力为代价。类似改革的宏观背景是财政收入的增长率连续多年快于GDP增速。特别是2007年，中央和地方的财政收入增长率分别达到了34.7%和31.1%，超过GDP增速20多个百分点。然而，2013年中央财政收入的增速已经降到7.1%，2014年继续维持在这个低于GDP增速的水平上。

在财政增收局面日趋严峻的情况下，中央政府继续强行全面管制工资标准，除非中央财政放弃原有的保障机制，否则持续增支压力很难承受。由于工资政策在过往所形成的惯性，一旦中央政府采取“只出政策、不出钱”的办法，只要地方政府落实不到位，就会直接刺激财政供养人员的不满情绪。

为了降低这种政治风险，我们建议，决策部门有必要考虑对机关事业单位的薪酬制度进行市场化导向的改革，增加基层单位的自主权和工资水平的灵活度，而不是继续强化过往的政策思路。

具体而言，薪酬体制改革应与中央转移支付体制改革同步推进，中央政府逐步放弃对于基本工资标准的全国统一标准，改为对于地区间的总体薪酬差距进行“限高、托低、稳中”的调控，基本工资标准管控权则以省级统筹为基础向地方分权；

同时，薪酬内部结构（如基本工资与津补贴的比例）的调整权也下放到地方；增强基层单位负责人对于奖金发放的权力，包括灵活使用一定比例的公用经费和预算外收入的权力，但是奖金的发放必须纳入人员性经费的预算管理；在工资发放的财力保障机制方面，中央财政将保障重点放在县级及其以下，逐步减低对于县级以上政府的保障比重，并与县级财力保障机制充分衔接起来。

总之，民生政策的改革关乎整个公共财政体制的构建。考虑到既有体制的惯性，要完成这个转型，必须考虑改革措施的可行性与配套性，更要根据经济形势变化安排好不同改革措施的优先序。在去杠杆这个大背景下，我们需要正确处理财政支出刚性与税负汲取压力之间的矛盾，合理设计各项公共支出的补贴目标以及拨款机制，兼顾体制外和体制内的维稳问题，实现推动经济结构调整、保障民生和维护社会问题的多重目标。这显然不是财政体制改革的独角戏，而需要对于公共事业部门的运转体制进行综合配套改革。本系列的下一篇将继续这个话题的讨论。