中国经济体制改革的方法论之七

刘明兴  陶然

自农村税费体制改革以来的历史经验表明，以中央集权方式去实现“保民生与保稳定”的目标，很容易过度剥夺基层的行政、事业单位自主权，反而日益加剧体制内、外的不稳定。要扭转上述被动局面，就应从深入理解中国当前基层公共事业单位运转机制开始，最终通过“双轨制”创新来推动相关民生政策架构的渐进式改革。

更为重要的是，本次公共事业部门的改革需要充分吸取上世纪90年代的经验教训。改革并不意味着要强行压缩公共事业的投入，更不能简单地将民营化当成“万能灵药”。

一、改革需从公共事业部门的深层运转机理入手
 

中国公共事业体制在微观上的一个典型特征是所谓管办不分，即公共事业单位与业务主管部门之间是行政隶属关系，二者之间缺乏政治防火墙。为了扩张本位利益，业务主管部门和基层事业单位均有动力扩大财政支出刚性，不断提高基建规模、人员性支出和公用经费支出。如果财政无法满足其资金扩张需求，则公共事业部门就通过提高公共服务价格向社会转嫁运转成本。

在现行体制下，主要是通过行政部门之间的权力平衡来克服上述弊端。第一，财政部门与公共事业部门之间的权力分置，公共事业部门的投入需经过财政部门批准，基层事业单位的各项收入需纳入财政预算管理。在财政支出的具体安排上，基本建设、公用经费和人员性经费的支出管控权也分散到了不同的行政部门。

第二，由于公共事业部门的常规性拨款中人员性支出占据大头，故而财政供养人员规模的控制权在独立的编制部门，工资标准则受到人社部门和财政部门的双重管控。其中，财政部门主要负责管理规范各项津补贴标准。

第三，在计划经济时代，公共事业部门的基本建设经费主要由计划部门控制，但是此格局已经被打破。例如，发改委、业务主管部委、财政部都有权安排基建类专项资金。至于公共事业部门公用经费的拨付，则主要由业务主管部门和财政部门来共同决策。

第四，公共服务的定价权由发改委及其下属的物价部门掌控。对于一些涉及公共服务的重要商品（如药品）的价格，公共事业部门也无权自行定价。

上述管理体制在实际运转中还面临着多方面的问题。例如，地方党政领导对于公共事业单位的人事权和财权存在过度干预的倾向，业务主管部门在地方政治中处于弱势地位，中央关于公共事业部门的一些经费投入政策得不到落实。为了确保公共事业单位的正常运转，中央政府自本世纪初以财政集权为基础采取了一系列政策干预手段。然而，随着中央对于公共事业单位转移支付力度的不断加大，我们在前文中所提及的一系列问题便纷至沓来了。

在中央政府层面，不仅仅是公共事业部门的业务主管部委，各个掌控公共事业单位管控权限的部门，为了扩大对于基层单位的影响力，均有积极性以执行某项政策为理由争夺在中央财力中的占比，并逐步与地方政府之间形成了合谋机制，倒逼中央财政增加相应的财力投入，公共事业部门的财政支出刚性日益增强。

由于中央业务主管部委并不直接控制基层事业单位的人财物（特别是人事权），故而有动力对资源进行跨区域的“均衡”配置。但是，在管办不分的情况下，针对公共事业的财政补贴过度偏向供给方的公办单位，忽视民办单位，也对需求方补贴不够重视，这导致了公共服务供给方的竞争不充分。在中央集权式干预的框架下，原本就趋于僵化的公共服务定价机制就更加脱离基层的现实，基层公共事业单位也就更没有积极性提高服务的质量。

二、公共事业部门改革不能重走上世纪90年代的老路
 

针对上述难题，一种改革思路是，首先对公共事业单位的公益性质进行分类，然后逐步将部分不具备较强公益属性的事业单位转轨至市场化运转的方式。不过，由于公共事业单位在人事管理、工资标准、定价权等制度设计的层面，受制于多个行政部门之间的相互掣肘，事业单位分类改革多年来几乎是处于原地踏步的状态。
我们在以往的分析中，讨论了如何利用双轨制去激励国土部或施压于地方政府去推动市场化资源配置方式在土地管理上逐步发挥作用，并最终实现决定性作用。类似的改革思路也完全可以扩展到公共事业部门，但具体措施不同于事业单位分类改革。

需要指出的是，90年代的宏观紧缩过程中，决策部门也对公共事业部门进行了市场化、社会化的改革，乃至提出了所谓“教育产业化”的口号。这在后来均受到了多方面的批评。诚然，在当时的宏观经济背景下，有一些对于公共事业部门的政策应属于政府因财力窘境的无奈之举。而在当前再次面临相似局面的情况下，我们理应充分吸取当年的经验教训，寻求更为积极稳妥的方案。

我们认为，一个更有效的改革方案是在“过度补贴供方”的模式中，逐步引入“双轨制”实现公共事业部门的渐进式改革，强化民办轨对公立轨（以及公立机构内部）的竞争压力。同时，考虑到未来宏观紧缩中的体制内、外稳定等复杂因素，要综合运用需求方补贴、公共服务市场化定价与结构性减税的配套政策工具来实现去杠杆过程中“保民生、保稳定、提效率”的目标。

虽然从经济学角度看，与供给方补贴的政策相比，需求方补贴（如教育券制度）是一种更加有效率的财政投入方式。然而，在政策实操层面，需求方补贴所产生的财政支出刚性丝毫不亚于供给方补贴。因此，必须以双轨制的方式来降低供给方补贴的刚性，在这个过程中，为了确保民生投入的公平性，适度加大需求方补贴，才能使得“保民生”与“保稳定”的政策目标兼容。在调整供求双方的补贴政策的同时，还需要对公共服务定价机制进行渐进式改革，才能有效提高各类公共服务提供机构的竞争程度；同理，在双轨过渡的过程中，对于民办机构或者“混合所有制机构”，可以采取结构性减税的办法来加以鼓励。只要政策工具运用得当，就可以在降低财政支出刚性的情况下，兼顾公共服务的效率和公平。

三、重构公立教育部门的财政保障机制
 

公共教育部门双轨制改革思路的起点是，对于整个公共教育部门乃至同一个学校内部，政府需要确定哪些公共服务是基本公共服务，哪些公共服务已经超出了政府保障的范围。即便是对于一个由财政全面保障的事业单位，财政也只应负担其基本公共服务的开支，而不是无限制的地提供保障水准。对于非基本公共服务的提供，事业单位可以向受益群体收取相关费用，并以此弥补提供额外服务的成本。如果一个事业单位可以提供大量类似服务，则完全可以将该单位推向市场。

例如，应当容许公办学校自主开设各类特色课程以及课外辅导或者辅助教学活动，并通过收费来弥补。例如，公办中小学有权决定是否为学生提供在校午餐（实施营养餐计划的学校除外）和午休，具体收费标准由地方行政部门自行决定。下午课程结束后，对于滞留学校的学生，学校可以提供自习课或者特色课程服务，但也可以适当收取费用。对于寄宿制学生，可以适当收取住宿及伙食费用。

中央和省级有关部门应测算义务教育阶段的保障性开支、发展性开支和辅助性开支的成本。中央财力所支撑的免费义务教育仅限于“保障性开支”。

一种忧虑认为，学校收费是否引起社会的不满。但是，教育部门所面对的群体性事件主要是源于学校安全事件，而并非收费。而在严控学校收费之后，许多学校连午休时间都要学生全部离校，下午放学后也更是不容许学生滞留。这种安排与家长的上班时间发生矛盾，家长只好在学校附近花高价将子女托管。其最终给家庭带来的成本并不低于免杂费之前。

上述思路是否与教育公平和教育资源均衡化的政策导向矛盾？一种推动教育资源均衡化的思路是：将聚集优质资源的教育资源进行均衡化再配置，强行将财政投入超薄弱环节倾斜，逐步实现公办学校间资源的均衡化。也就是通过不断加大投入和资源再配置的手段，缩小事业单位内部的资质差异，实现公共服务的均等化提供。

从实操层面来看，这个思路的贯彻存在很多的弊端。要么，地方政府以此为借口，兴起了新一轮的学校硬件达标建设运动，造成了很大的财政支出刚性；要么，地方政府强行限制跨学区的择校，迫使家长购买学区房，限制择校成为了房地产救市政策的一部分。

而双轨制改革的思路则是，财政投入对于低资质的事业单位进行保底限的投入，同时对于优质资源的事业单位进行双轨制改造，并逐步把这些创收能力较强的事业单位推向市场。

当然，在一个地区内部，究竟应该更偏向哪一种模式其实是不确定的。或者，公共教育保障的底限水平本就存在较大的地区差异。地方政府应该有权选择改革的实际方向。中央和省级财政则要在这个过程中，做到托底的职能就可以了。

四、公办学校民营化的双轨制过渡
 

在基础教育阶段，对于公办学校的混合所有制改革，应当主要面向高中阶段（包括普高和中职）和学前阶段。在地方政府“大跃进”式推动城镇化的过程中，大量的高中因基建速度过于超前，已经陷入负债累累的泥潭，利息的按期偿付面临困难。在这种情况下，“三限生”的招收比率却被行政压缩，导致高中的经费运转雪上加霜，教师的待遇也无法得到保障。这其实也是导致高中教师逐渐成为不稳定教师群体的重要原因。

学前教育阶段也面临相似的局面。近年来，在中央和省级财政专项资金的支持下，中西部地区大量新建公办幼儿园。这固然在短期内有助于迅速提高入园率，但是地方财政对于公办幼儿园的运转经费的保障却缺乏长远的考虑。特别是在教师编制问题上，公办幼儿园新聘用的年轻教师往往都是编制外人员，其待遇水平远低于编制内教师，这也已经成为了地方教育系统的不稳定因素。

我们建议，公办学校的双轨制改革可以分成三步走：第一步是将事业单位内部的某一个机构进行独立核算，并与民营机构建立合作关系；第二步可以将事业单位进行转制，将事业单位从公办转为民办性质，但原有财政供养人员继续享受体制内的待遇；第三步是彻底实现并轨。同时，民营机构所提供的服务如果部分地可以视为基本公共服务，则地方财政可以通过购买服务的方式进行支持。在此过程中，各级财政应适度提高对贫困学生的补助水平，以抵消因学校转制所带来的负面影响。

公办单位民营化的过程中，中央和省级部门应当采取审慎监管的态度，防止地方政府为了甩包袱采取过于激进的手段。比如，一些地方政府把公办学校的民营化和商业地产开发进行捆绑式“改革”。结果，民间投资者在商业用地开发完毕之后，就打算从学校撤资，致使学校的教学受到很大的负面影响。基于这些考虑，双轨制的思路才是一种稳妥的选择。

五、流动儿童教育政策应以流入地为主并建立造血机制

一种非常有代表性的观点认为，中央财政对于义务教育的经费补助，应当基于电子学籍系统，实现伴随学生跨区域流动的可携带性。也就是说，当一个学生从落后地区流动到发达地区的时候，中央财政对于落后地区的教育补助资金也应当跟随这个学生，拨付到他新就读的学校。只有这样，才能克服发达地区不愿意为外来人口提供公共服务的难题。这个方案全面强化了需求方补贴的政策，但是却缺乏可执行性和合理性。

第一，流动人口在流入地已经为当地政府创造了税收，当地政府有义务为之提供必要的公共服务，而不能将责任推卸给中央。发达地区的政府往往声称，本地税收近半数都要上缴中央财政，故而中央财政有责任为流动儿童的公共服务买单。这种理由实际上站不住脚，因为中央财政的大部分收入都会转移到落后地区，支持当地的各项公共事业（如教育）。伴随着劳动力的流动，发达地区其实已经无偿享受了此类公共服务的跨地区外溢效应。

第二，如果对中央的转移支付进行可携带性分割，那么是否要把中央补助的全额都实现可携带？实际上，如果把对人员性支出的补助资金也变成可携带，那么落后地区的公共事业部门会迅速陷入运转困境；如果仅仅将“携带”公用经费补助的部分，那么其金额远不足以弥补发达地区的教育投入成本。在此情况下，地方政府也缺乏配合的积极性；如果要求中央财政额外再追加可携带补助资金，由于经济发达地区的培养成本远高于中央财政能够承受的补贴标准，类似补贴政策可能导致中央财政的负担过重。

第三，“可携带”政策本身的运用还与当前控制特大城市人口规模的政策目标存在一定冲突。当然，控制特大城市规模的政策备受争议，目前北京、上海采取的强行调控措施不仅可能进一步影响本地增长，甚至还可能破坏社会和谐。必须指出，包括特大城市在内的中国各地方政府间已经存在较强的区域竞争效应，在中低端劳动力已大规模流动、且开始出现短缺的背景下，如果城市政府一味采取对外来人口的歧视政策，则势必因“用工荒”、劳工成本过高、市民生活服务成本迅速上升而严重削弱城市的竞争力，即使是特大城市北京、上海、广州、深圳也会不例外。所以，不管短期政策如何，即使是出于自身利益考虑，中国已有的激烈的城市间竞争将迫使劳动力流入地政府不得不为外来人口提供一定的公共服务，否则只会损害城市自身的利益。

第四，如果中央对人口流入地财政给予的流动人口子女教育或其他公共服务补贴不向社会公开，那就必然难以有效地监管地方政府实施这些政策的有效性。但如果中央透明化补贴政策，又会势必迅速增强流动人口的集体行动能力（即在公共服务供给不足的情况下，迅速强化需求方的利益一致性），短期内就会激化外来人员与流入地政府的矛盾。

实践中，地方政府在本地公办学校接受流动儿童的问题，一般均设置了各种各样的政策门槛。能够跨过“门槛”的家庭，往往都是水平相对较高、工作相对稳定的人群。这种折衷的措施虽然降低了地方政府的财政负担，但也的确导致了众多的流动儿童就学难的局面。

公立机构难以满足全部的社会需求，民办机构自然也就承担了部分责任。针对这个问题，中央政府应给予地方政府一定的政策自主空间，容许地方政府用减免税费和购买服务的政策，鼓励民办学校接受流动儿童。当然，减税作为一种更加贴近市场机制的政策工具，也存在着许多弊病。例如，政策的受惠程度在不同的学校之间是不平衡的，不利于教育公平。故而，地方财政需要把针对民办学校的减税和购买服务政策综合起来运用。为了规范地方政府的行为，中央和省级财政可以对各地政府流动儿童入学的状况进行综合评估，并依据评估结果适当给予一定的奖励。但是，中央财政短期内原则上不应对流动人口进行直接补贴（即需求方补贴）。

六、灵活运用结构性减税政策支持公共服务提供

对于中央财政而言，在宏观经济紧缩的过程中，需要正确认识和妥善处理财政增收和增支之间的矛盾。诚然，地方政府随意出台税收减免政策，不仅扰乱了正常的财政工作秩序，也会导致地区间恶性竞争，部分产业产能过剩的局面会更加严重。针对这个难题，我们需要对于各种税收减免政策进行重新评估。对于可以有效减低财政支出压力或者缓解支出刚性的减税政策，应当给予一定的实施空间。尽管从表面上看，减税不利于财政增收，但只要其最终能够缓解增支压力，并且有利于推动产业结构升级，则不失为有效的政策选择。

这方面的一个例子是职业教育领域的改革，一般而言，公共事业部门的支出在短期内不会直接作用于经济增长的速度。但是，针对产业结构升级的“技工荒”而推行的职业教育体制改革，则属于一个相对特殊的领域。

我们建议，一方面，应当进一步完善企业对于职业学校的校企合作进行捐资的税收减免机制，适度放宽限制条件。例如，企业可以将所缴纳的教育费附加直接用于校企合作的开支；另一方面，对于企业捐资建设的校企合作项目，在经过一定的论证程序后，地方财政可通过专项资金进行配套支持。这样就可以在加大对于职业教育的投入力度的前提下，既充分发挥市场机制的作用，调动了企业的积极性，又使得财政增支具有了一定的弹性空间。

从劳动力供给和产业需求匹配的角度考虑，显然应当鼓励发达地区的职业学校扩大对流动人口的招生规模。但要达到这个政策目标，就必须要让劳动力流入地区的政府克服教育供给的外部性。特别是执行了公办中职学校免费政策之后，发达地区的政府强化了对非本地学生的行政性流动壁垒，职业教育的公平和效率都受到了负面影响。为了解决流动人口的职业教育困境，一种观点认为，中央财政应加大对流动人口在流入地就读职业学校的补贴力度。这种看法存在诸多局限，我们在前文已经论述过了。

另外一个政策思路是，中央财政加大对于跨地区职业学校的对口帮扶支持力度，以提高中西部地区职业学校办学的绩效。其预期效果如何？我们可以从广东省的政策实践来思考这个问题。广东省政府近年来一直在进行省内跨地区中职对口帮扶的改革实践，即“双转移招生”，但实际效果并不理想。省级财政的补贴无法弥补学生培养成本的缺口，发达地区提供给对口帮扶地区的教育机会很少放在优质的中职学校，因此对于落后地区学生的吸引力并不大；落后地区为了保护本地中职学校发展以及满足普职比1：1的考核要求，又对本地招生市场进行了保护。结果，在政策实施了一段时间以后，参与帮扶的地区逐渐失去积极性。

我们需要在城镇化和产业升级的大背景下，考虑提升流动人口的职业教育供给的问题。这从根本上要求政策必须要以市场机制作为设计的基础，要通过市场本身的力量实现政策的瞄准。根据调研经验，灵活的收费政策对此是有帮助的，尽管在现实中往往存在歧视性的收费政策，难以保证对本地户籍和外地户籍的学生一视同仁。

我们建议，要通过减税和购买服务政策的综合运用，来鼓励地方政府为外来人口提供教育服务。如前所述，减税政策应当继续围绕职业学校的校企合作展开。在企业参与的积极性被调动起来以后，自然就会与职业学校形成合力，迫使地方政府扩大对于外来人口接受培训的财政支持力度，这其实比中央政府的行政压力来得更加有效。区域经济竞争会引起产业和人口的跨地区的迁移，部分大城市要限制人口规模的过度膨胀，而新兴的城市却需要继续扩容。减税政策恰好给地方政府提供了这个自主权，更加充分地鼓励了城市之间的竞争，减缓了单纯的收费政策的歧视性，避免了集权化补需方政策可能带来的社会稳定问题，也防止了中央财政支出的包袱日益沉重。

七、医疗改革要并行推动价格市场化与双轨制

相对于教育领域而言，在医疗部门推动“双轨制”确实要更为复杂，关键原因是教育服务成本更容易核算，且每个被服务对象的支出水平差距较小，而医疗服务的情况恰恰相反：不仅成本控制难度更大，而且每个潜在服务对象因患病概率和病情严重程度差别而导致最终支出的差距会非常大，这也恰是医疗必须进行社会保险的根本原因。

一派观点认为，当前中国医疗改革的突破口应该是实现医疗服务的市场化定价：必须要改革当前由发改委管控医疗服务价格的僵化体制，改为由医疗机构与管理医保机构之间进行谈判和协商定价，推动医保机构运用其强大购买力代表病人向医疗提供机构购买服务，从而对医疗服务的品质、价格实施有效监控。换句话说，通过把医保机构培育为强大的医疗服务第三方购买者进行“团购”，就可以改变目前“按项目付费”情况下医疗服务提供方诱导需方过度消费的激励。比如，按照顾昕教授的意见，可按照医疗机构所管理参保者总人数制定“一口价”，即所谓“按人头付费”，比较适用于普通门诊；又如，可按照病种制定“一口价”，即所谓“按病种付费”，适用于专科门诊；再如，还有一种方法是医保机构对医疗机构实施“年度费用包干制”，即所谓“总额预算制”或“总额预付制”。无论那种方法都是是通过“打包付费”让医疗机构实现超支自理、结余归己，而医保机构工作重心也就会逐步转移到监测医疗机构是否依照合约提供所要求的参保者健康管理和医疗服务上去。通过上述支付体系的调整，就可以完成医疗服务定价的市场化，同时降低医疗机构过度医疗倾向。

关于医疗改革的另一派观点是，中国未来的医保改革需逐步扩大民营医疗机构的医疗市场份额，从而强化医疗服务竞争，以此作为提升服务效率、降低成本的突破口。

必须指出，医疗服务与教育服务在定价上存在一定差别。教育服务的购买者是家庭，后者的预算约束很硬，家长也有很强的激励通过用手投票、用脚投票等方式去迫使学校提高服务质量。因此，只要按前文所提出的将教育定价权以双轨方式向地方分权，如允许地方政府自行决定是否针对中职学校的一些高成本专业施行收费政策，定价权就可以市场化，学校间竞争也会强化，最后实现效率提升。

而医疗服务的定价权究竟应该下放到哪一级政府、哪个部门的问题要更复杂，因为医疗费用支付部分来自于医保机构，部分还需患者自费。在医保机构和公办医疗机构都存在预算软约束时，如果让他们二者实施价格谈判，双方都有激励去提高医疗支出水平，并进一步倒逼公共财政不断加大补贴力度。因此，简单地把医疗服务定价权分权到地方，或只是引入多方谈判机制，都还是会存在一定的问题。

要解决这个问题，除通过医保机构“团购”推动医疗服务价格市场化外，应同步加快公办医疗机构的市场化改制，逐步实现公办与民办医院的平等竞争，弱化行政业务主管部门和公立医疗单位之间的预算软约束纽带。也正是从这个意义上讲，医疗服务价格市场化定价与民办医院准入构成了中国医疗体制双轨制改革的两个基本支柱。

八、支持民办轨的财政工具需要创新

在政府和市场划分边界清晰的公共服务领域，各级财政可以通过适当的责任分担和财力保障机制对地方政府进行激励。然而，由于我国还处于经济体制转轨时期，中央政府还承担着推动体制性改革的艰巨任务。例如，在公共服务领域理清政府和市场的边界，建立公共财政支持公办和民办机构的有效的、公平的机制，等等。要实现这些政策目标，中央政府需要通过恰当的专项转移支付工具来调动地方政府的改革积极性、激发市场活力。

以近年来新建的公办幼儿园为例，财政资金的投入主要是支持硬件建设，而大多数的幼教教师却没有被纳入编制内进行管理。显然，这些公办幼儿园与那些享受财政全额保障的公办幼儿园以及一般的民办幼儿园是存在很大差异的。从中央和省级财政的层面，对于这些产权和运转特性各异的幼儿园，显然很难制订统一的财政支持手段，更难直接建立相应的财力保障机制。如果考虑到财政收入增速下行的压力，则更不应该盲目追求提高财政保障水平、以政府介入替代市场机制的作用。

要克服这些障碍，既需要中央拿出指导性的政策和奖励性的资金，又需要地方政府大胆创新、因地制宜地拿出具体办法。我们建议，中央财政可以针对不同公共服务领域所面临的现实问题，建立多项“改革创新专项资金”。例如，在学前教育领域，可以建立“鼓励政府购买服务的专项资金”；在职业教育领域，可以建立“鼓励校企合作模式改革的专项资金”。建立专项资金的目的在于，以先进带动后进，通过鼓励成功典型来激发地方政府改革的积极性。

目前，中央财政在制订“以奖代补”资金分配的标准上一般都采取集权的方式。这种做法虽然有利于强化中央政策目标的落实，但却不利于充分调动地方财政的创新积极性。在资金的分配方式上，应该打破传统的转移支付分配方式（即按照公式法，重点向经济落后地区倾斜），转而采取竞争性“奖励”的分配方式。

在中央提出宏观政策目标的前提下，给予地方政府更大的自主权，由地方财政自行提出具体的改革方案，中央财政对地方的改革举措进行奖励。“竞争性奖励”在分配体制上可以采取开放式的“基金制”方式，鼓励地方财政的公开、平等竞争，并通过同行评议来最终确定奖励资金的分配。也只有这样，才能探索更加行之有效的公共财政体制改革措施。