中国经济体制改革的方法论之九（结语）

陶然  刘明兴 

在本系列中，结合中国经济转轨的历史考察与理论分析，我们对近年来中国经济体制改革的几个主要领域进行了较为深入的评估。本届政府在改革上做出了巨大的努力，各类改革政策的制定和出台也比前几年要快得多。但政府努力改革并不代表改革必然成功，改革政策迅速制定和出台也不代表改革方向选择就一定正确；即使改革的大方向正确，也不能代表达到目标的路线图不存在问题，更不能代表正确的目标可以在执行中不被偏离。

到目前为止，体制改革上已经采取的主要措施、以及为未来将要推动的关键领域改革所进行的各种准备，仍然严重滞后于中国经济、社会转型的需要、严重滞后于经济加速下滑情况下需迅速实现改革突破以拉动增长、并恢复全社会对改革信心的需要。

一、从“超常态”过渡到“新常态”依赖有效的改革

虽然包括决策部门、学术界乃至投资行业在内的很多人相信，中国政府力量超强，调控能力和手段远远超过其他市场经济主导的国家，但中国过高且在日益增加的M2/GDP 比率，严重的房地产、开发区、新城建设泡沫，以及能源、原材料行业国企存在的严重产能过剩，仍然不能不让观察者感到忧虑。毕竟，如果找不到替代性的经济新增长点，经济仍然依靠以各级政府与国企主导的投资拉动，那么掌控资源再多、调控手段再超常的政府，恐怕也只能拖延，而不能阻止经济危机的到来。

换句话说，目前中国还没有出现系统性的金融与经济危机，很可能恰恰是一系列超常的、以政府为主导的经济行为和调控，暂时掩盖了问题的出现，但同时也拖延问题的真正解决。而问题迟迟没有充分暴露，又使政府缺少真正的危机感去推动实质性改革。一旦实质性改革无法真正进行，经济结构调整也没有真正实现，经济甚至仍然按照过去轨道惯性奔跑的时候，就可能最后出现矛盾的总积累和爆发。

那种不断用各种宏观政策工具进行调控，放水，但并不进行实体部门改革的模式，可能只会让整体经济运行、包括政府、企业、银行部门日益变得像一个击鼓传花的游戏，不断往经济中注入海量货币，却无法让这些资金转化成为能够切实创造财富，并带来真实回报率的实业部门投资，就只会带来楼市、股市、乃至各类收藏品的泡沫，甚至最后连泡沫也无法继续吹大的时候，就只会不断增加各级政府、企业用持续借贷来支付日益高昂的财务成本。最后可能出现的情况，就是“一般不出事， 出事就是大事”。这显然是政府决策部门和全社会都特别需要警惕的。

也正是从这个意义上讲，在关键性改革还没有取得突破，整体改革还远没有完成，未来经济、社会发展都存在很强不确定性的情况下，中国经济应该还是走在迈向“新常态”的半路上。

实际上，本世纪初以来狂飙突进、以地方政府公司化运作，竞次式招商引资推动出口、同时依赖房地产泡沫不断吹大为地方政府融资为主要特征的中国经济增长模式，也不是一种经济增长的“常态”，而是一种极度消耗劳动力、资本、资源、能源乃至严重破坏环境、社会和谐乃至政府公信力、但却可以带来短期超高增长的“超常态”增长模式。中国现在要做的，就是通过切实有效的配套改革，逐步实现经济向一个更合意的“新常态”的顺利过渡。

换句话说，中国仍然处于超常态向新常态的过渡期，而且未来的改革也仍然存在延误、甚至犯错的可能性，是否能够实现向合意“新常态”的平稳过渡，还需要更多的努力，也需要更长的时间去观察。

近年来，政府决策者、学术界以及全社会开始逐步形成以下共识：首先，就是中国从上世纪末到目前逐步形成的经济增长模式，无论是从经济、还是社会、还是生态上都不可持续，必须全面深化改革；其次，现在的改革也不能再像过去那样主要靠“摸着石头过河”，需要中央层面的“顶层设计”，首先要改革全国性的一些经济、社会乃至政治制度安排，同时改革还需要与底层的实践与经验相结合，但又要选择那些实践证明有效、可以推广的底层经验；第三，改革难度进一步加大，容易改的、增量化的改革基本改完了，进一步改革必须要动存量，但存量改革就必须要破除把持存量的利益集团对改革可能制造的阻碍——即现有的总体制度安排，包括土地、户籍、行业垄断、金融、财政体制，塑造并维持了地方政府、实体部门乃至全社会从事经济活动的空间和激励，也造就了当前不可持续的经济增长模式。

这也就决定了目前中国的改革必须从破除现有的制度安排做起，这需要巨大的决心和勇气，这样才能够给地方政府、实体部门和全社会传递正确的信号和激励。

二、为中国经济刮骨疗伤

中国当前经济要达到的最主要目标，就是要在去杠杆中有效地实现经济结构的调整与产业升级，同时保证一定的经济增长和社会稳定。可以毫不夸张地说，这确实是一个难度超高的任务。中国经济已严重泡沫化，而泡沫现在开始出现破裂的迹象，这就意味着中国在去杠杆过程中要采取任何措施都必须非常慎重，尤其要防止去杠杆过程中泡沫直接破裂，并引发金融、经济乃至社会的整体性风险。

这实际上构成了中国政府在去杠杆中不得不面对的一个重大悖论：如果不能有效去杠杆、也不加快可迅速拉动实体经济增长的改革（如垄断性国企与土地制度改革），而是继续不断放水，即使还有一定的货币、财政政策空间，也不过是让泡沫化的经济再多支撑一段时间，但只是放水的做法只会让泡沫多持续一段时间甚至进一步吹大，或是让泡沫从房地产领域转移到资本市场。而随放水的边际收益递减，边际成本递增，当进一步宽松政策空间也被完全耗尽之后，中国就将不得不面对更大的系统性风险；而如果本轮去杠杆中央还像1990年代中、后期那样采取经济、财政、行政集权的方式，那么不仅将因集权措施破坏市场机制而难以实现有效的结构调整，而且还可能会直接刺破金融与经济的泡沫，带来大批企业、银行直接破产，不少地方也会马上面临财政悬崖，宏观经济将很快陷入严重通缩，最后是系统性风险的全面爆发。

上述悖论实际上有助于解释当前改革面临的如下困境：在体制改革因策略共识难以达成，改革政策严重部门化与碎片化，相关利益集团不断施加阻力，结构改革难以实现突破的情况下，近年来中央应对经济下行所做的政策反应更多是被动、甚至是主动地放水，多次“微刺激”累积成“中刺激”、“大刺激”，“去杠杆”反而变成了“加杠杆”。

本系列改革方法论各篇一再强调，未来要突破上述经济困局，实现“去杠杆、调结构、稳增长、保稳定”的多重目标，光靠过去那种行政、财政与经济集权的政策难以奏效除当前经济泡沫化要更严重外，本轮去杠杆还面临央企尾大不掉、财政集权带来的支出刚性，既有中央集权对产业升级约束更强等过去不曾出现的严重挑战。因此，本轮去杠杆要有成功的机会，必须创造相应的政治、经济条件实现各级政府与相关主体的激励相容。

首先，改革依赖“顶层设计”，但“顶层”同样也需要“设计”。国务院系统要切实承担起去杠杆的责任，并同时被赋予足够的权力。这就意味着未来不仅要遏制当前各部委为保部门本位利益以及经济决策权力而与地方政府“合谋”加杠杆的趋势，而且更要创造各方面的有利条件让国务院系统去充分承担去杠杆的职责，要在各个中央部委之间逐渐形成合力，共同实施去杠杆的任务。

其次，还应该创造有利于打破央企行政性垄断的政治条件与经济压力：一方面，在能源、原材料、重化工等周期性行业权力推动央企的有效去产能与降杠杆；另一方面，在产能仍因进入管制而不足、增长潜力没有充分发挥的高端服务业、制造业部门，要及早动手打破行政性垄断，实现国企之间、国企与民企之间的有效竞争，从而尽快拉动增长，增加高质量就业，并推动产业升级与技术进步。

根据国际及中国改革的历史经验，要有效突破央企的行政性垄断，未来特别需要通过加速对外开放来给当前陷入僵局的垄断性央企施加强大的改革压力，通过高水平的对外开放来同步、甚至更快地实现对内开放，切实降低相关行业的进入管制。为此，中国应更明智地选择自贸区改革的突破口，不应以资本账户自由化、人民币国际化这类风险较大的金融改革为主，而是把改革重点放在有助于打破国内相关行业行政性垄断的方向上。也只有如此，才能为未来顺利加入如跨太平洋伙伴关系（TPP）这类高质量的全球贸易、投资谈判创造条件，最终推动二十一世纪中国经济体制能在更高水准上实现市场化。

当前，全球正在兴起一轮以互联网、信息技术、生物医药、新能源、新材料等为支撑的新技术革命浪潮。如果可以创造性地利用本系列一再强调“双轨制”思路来设计相应领域的改革方案，就可以敲门利用这些新技术在垄断行业准入、医疗与教育服务、城市交通管理与大城市治理等多领域逐步扩大市场轨，并实现渐进式并轨。也正是从这个意义上说，更明智地选择对外开放的策略，巧妙利用外部制度、技术创新来切实推动包括行政性垄断在内的经济体制改革，实现打破垄断、结构调整与技术升级的目标，应该是未来对外开放始终坚持的一个基本原则。

最后，也是本系列一直强调的，为全力避免过去那种因去杠杆而推动行政、财政集权、弱化市场机制、损害经济活力的情况，防止去杠杆中的硬着陆，应该创造性地在土地、财政及教育、医疗等民生政策领域去推动向地方与市场分权的“双轨制”改革。通过有意识地引入“双轨制”，并创造条件让其中的“市场轨”不断强化，才能让中国经济最终走出“活乱循环”的历史周期。

本系列之所以一再强调未来要有意识地在实体部门（而非金融部门）创造性地推动“双轨制”，就是因为去杠杆过程中的宏观经济风险过大，必须尽量将其带来的经济、社会压力适度分散到地方，激励社会各方面的力量去化解转型中的各种风险，避免经济硬着陆的最糟糕情况。如果把改革比喻成一个从此岸到彼岸的过程，那么当改革已进入深水区后，改革策略上稍有不慎就可能满盘皆输。尤其是在原体制已带来较大扭曲，而通过存量全面调整去消除这些扭曲又可能引致重大风险时，以“双轨制”逐步做大市场轨，压缩计划轨，最终实现渐进式并轨，应该是最优的改革策略选择。

本系列之所以一再强调借鉴并创造性地利用双轨制去推动体制转型，是因为对中国而言，双轨制并不是一个新东西。“双轨制”的政策工具在中国改革的历史上早就被多次应用过，而且也帮助中国实现了迄今为止还比较顺利的转型业绩。换句话说，在未来的改革中，中国已经积累了足够的经验与教训，我们知道如何利用双轨制的优势， 也知道如何避免推动双轨制所可能带来的矛盾和问题。

当然，推动相关领域的双轨制改革，不仅需要有一定的配套条件，而且还要根据各领域的具体特点和历史轨迹来选择相应的改革策略。比如，1980年代中国经济“双轨制”推动之所以较为成功，是因为当时有一个相对分权的财政与经济管理体制，而当前财政与经济管理体制已经相当集权化，那么未来的双轨制改革就要逐步降低体制集权程度，而不是相反。而1990年代中期以来教育、医疗等民生领域之所以出现“双轨制”，则是同时期财政、经济管理体制集权后地方政府在财政压力之下甩包袱的结果，但这种甩包袱还是带来了一个虽然较弱、质量也较差，但仍更具有市场化导向的民办教育与医疗部门，因为未来在民生领域的改革就应该去想办法去逐步做大和强化这个更有效率的市场轨，并对以公立为主的计划轨施加竞争的压力。

总体来看，在当前已相当集权的经济体制下，要让不同领域的“双轨制”能成功推动，财政乃至整体经济体制改革的取向必须是进一步向地方、向市场分权，而不是进一步强化集权化倾向。在财政领域，这就意味着本系列前面提出的“营改增”后服务业增值税应全留地方，意味着教育、医疗支出上要更注重补需方而不是像现在这样以补供方为主，意味着要给地方一些税收减免、乃至财政供养人员薪资水平与结构的自主政策空间；在经济管理领域，这意味着要给地方政府通过跨区指标交易市场获得建设用地指标的权力，给开发商与村集体参与土地指标市场，甚至用交易得来的土地指标去强化自身在城市土地开发中的谈判地位，从而打破地方政府土地开发垄断的权力，这也意味着要逐步调整并降低中央乃至地方政府在教育、医疗等公共服务、及医药、石油、交通运输等民生或战略性商品、服务上的定价管制，意味着通过市场化定价来为民营或混合所有制为主的市场轨壮大创造基础条件。

三、为中国改革寻求策略共识

中国的经济转型要想取得成功，不仅要满足前面提出的诸多政治、经济乃至社会条件，更需要基于历史、国际经验与地方既有实践基础上的有效顶层设计与改革执行机制。应该说，中国的国家规模非常庞大、经济、社会、环境、政治问题不仅相当复杂，而且也相互交织。也正因为如此，没有任何人可以宣称掌握对这个体系的大部分真理。所以，我们所做的分析和提出意见、建议必然是一孔之见。但即使一些看法未必正确，作为学者还是有必要提出来供学术界、相关政府决策者、乃至全社会展开有意义的讨论和辩论。
对于改革决策者而言，必须在尽可能全面掌握信息的前提下，通过建立有效的“重大公共政策、改革方案”的讨论乃至公开辩论机制，凝聚全社会智慧去尽快达成“改革目标共识”以及“有效改革策略共识”，通过良性改革顺序的选择与阶段性改革目标的设定来实现对最终转型目标的逼近。

这个过程中，既要防止利益集团以某种政治口号为借口去阻碍改革乃至错过改革的时机，也要防止改革中的浪漫主义，用“缺什么补什么”的方式去推动改革，或者直接照搬所谓“最佳实践改革菜单”的教科书式改革逻辑。只有群策群力，不断反思，才有可能防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误，才有助于最终实现中国经济的平稳转型。

可以毫不夸张地说，中国的改革能否成功，不仅会深刻影响二十一世纪的全球政治、经济格局，还会直接决定中国会以怎样的方式在全球立足，更会直接决定十三亿人当前的生存状态以及他们对未来所可能抱有的期望。毋庸讳言，中国转型要面对的挑战非常之巨大。要较为顺利地实现经济、社会乃至国家治理的顺利转型，不仅要有良好的国际环境配合，更需要强大的政治智慧与经济智慧，甚至还需要一定的运气！
 

转型何其艰难，惟愿天佑中华！