田志磊   王蓉   刘明兴
　　

　　人们对于我国中等职业教育的现状和发展前景的判断往往存在差异，观点的交锋十分激烈。遗憾的是，许多观点虽然吸引眼球，却鲜见从区域发展的视角出发理解中职教育的丰富性。社会经济发展的地区差异、分权化的管理体制决定了地方中职教育发展的千差万别。为了比较全面的了解我国当前中职教育的发展现状，北京大学中国教育财政科学研究所中职课题组先后在北京、浙江、广东、河南、湖南、陕西、山东等地进行实地调研，访谈了近百所中职学校以及部分企业。在不同的生长环境中，各地中职学校提供着差异化的教育服务，形成了不同的发展模式。本文试图刻画一个简单的分析框架，帮助读者理解纷繁复杂的现状，探寻中职教育的中国路径。

　　一、地方政府发展中职教育的意愿

　　对于地方政府而言，发展中职教育的意愿来源于三个因素：中央考核、本地产业需求、居民教育需求。“普职比大体相当”和“每个县办好一所职教中心”是中央政府发展中职教育的主要抓手，教育管理部门据此建立考核机制，督促市县政府履行职业教育责任。相比政府“看的见的手”，市场这只“看不见的手”在中职教育发展中如何发挥作用，主要取决于政商关系。一般来说，产业集群、纳税大户的需求对地方政府的职业教育决策影响较大，与招商引资企业相关的用人需求也更容易得到政府的响应，而本地中小企业的需求影响较小。居民教育需求通常难以直接影响地方政府的教育供给意愿，但是在激烈的生源竞争中，“用脚投票”机制使得居民教育需求间接发挥影响——如果本地中职学校提供的教育服务类型、质量无法满足居民需求，孩子会选择跨区择校或者直接进入劳动力市场。

　　上述三个因素对地方政府中职教育供给意愿的影响存在显著的地区差异。在东部，本地产业劳动力需求和居民教育需求是地方政府中职教育供给的“双驱动”，部分地区甚至出现了能够收取捐资费、录取线超过普通高中的中职学校。这样的学校通常和本地产业联系紧密、在本地劳动力市场树立了声誉，而且本地产业能够提供具有足够吸引力的就业岗位。在中西部，中职教育与本地产业的内在联系较弱，大部分中职毕业生并不在本地就业而是升学或流向沿海及内地大中城市就业，上级考核成为地方政府中职教育供给的关键，甚至是相当一部分县还有中职学校存在的主要原因。例如，作为国家职业教育改革试验区，河南省制定了详细的规则考核各县市职业教育发展情况，部分县的中职教育建设甚至被提升为“一把手工程”。不过，随着国内制造业梯度转移的加快，内陆县市为了争取转移企业落户本地，也在积极改善职业教育配套，按转移企业要求投入专项资金提升相关专业办学条件的情况并不罕见，企业需求对中西部地区中职教育发展的作用正在日益提升。

　　二、中职学校的两大功能

　　从培养学生的角度，当前我国中职学校实际上主要具有两大功能，就业前教育和升学教育。就业前教育是让学生毕业后直接就业，提供给学生的主要是就业所需的知识和技能；升学教育是让学生完成中职学业后升入高等院校，学校要让学生为参加相应的升学考试以及未来的课程学习做好准备。随着职业教育“立交桥”的搭建与完善，升学教育模式在中职教育中的重要性还在进一步增强。

　　学生家庭对于就业前教育和升学教育的需求各不相同。在用工荒、技工荒的背景下，接受就业前教育的毕业生不愁就业，但是综合考虑社会地位、发展前景、劳动环境等因素，就业前教育对于经济条件较好的家庭并不具备吸引力。升学教育满足了无法进入普通高中或是无法适应普高激烈的应试教育环境、但是渴望接受高等教育的学生的需求。不过，在高校逐年扩招的背景下，高职吸引力不断下降，对口高考的本科指标数量对于升学教育的吸引力有着决定性影响。山东和陕西是笔者调研省份中的两个典型案例。在山东省，近几年对口高考的本科指标数量以每年翻一番的速度增加，2014年达到10460人，升学教育成为该省相当一部分县域中职学校的主要功能。而在陕西，对口高考本科指标仅数百人，该省很少看到以升学教育为主的中职学校。

　　就各类中职学校来说，中专学校由于办学传统和资源禀赋的优势，一般以就业前教育为主。技工学校的发展很不平衡，在某些地区，技工学校提供着当地质量最高的就业前教育，生源充裕；而在另一些地区，技工学校的全日制学生相对较少，以短期培训为主。职业高中情况则略为多样，对于上述所说的就业前教育和升学教育功能各有侧重。

　　一所中职学校的生存境况与是否选择了符合自身禀赋条件的发展模式密切相关。就业前教育对经费投入、仪器设备、实训基地、校企合作深度等多方面都有要求，在客观条件不具备的情况下，中职学校办好就业前教育难度较大。与之相比，升学教育的关键在于良好的学校管理，受财政投入、仪器设备、本地产业水平等客观条件的制约相对较小，欠发达农业县的中职学校也能够提供高质量的升学教育。在河南省一所升学教育十分成功的农业县中职学校，笔者见证了最严苛的教师考勤制度——每天打卡五次！

　　在中职学校招生竞争如此激烈的背景下，不应对中职学校的发展模式妄加批判。现实中，投入数亿却鲜有学生的中职学校有之，曾经辉煌但人去楼空的中职学校亦有之。一位调研学校中职校长直言：“能招来学生的学校就是好学校。”通过对东中西部三十余县市的案例分析，笔者将中职教育进一步分为三种模式：升学教育、面向本地的就业前教育、面向外地的就业前教育。在下文，笔者将结合区域特征，探讨区域中职教育发展的基本规律。

　　三、区域中职教育发展的基本规律

　　在诸多区域特征中，三个要素对于中职教育发展模式的形成至关重要：居民收入、产业特征、财政能力。这三个因素并不新鲜，但是量变的积累会造成发展模式上质的区别。居民收入水平与升学教育需求成正比，与就业前教育需求成反比。地区的产业特征决定了本地中职毕业生能否在当地找到符合其期望的就业岗位，进而影响就业前教育对于本地居民的吸引力。财政能力则从供给端制约着中职教育模式，财力弱的地区很难为公办中职学校的就业前教育提供充足的经费保障。

　　形成面向本地产业的就业前教育是不少人心目中区域中职教育发展的理想模式。但是在现实中，这一模式十分少见。在河南省近十个县市的调研中，仅该省区域经济最发达的济源市形成了这一理想模式；在浙江省多个县市的调研中，也仅有永嘉县大致符合这一理想模式。

　　产业基础好、政府财力强的地区，具备形成面向本地产业的就业前教育模式的潜力。但是，如果本地居民收入较高、本地产业面向中职毕业生的就业岗位无法满足家庭预期，家庭会倾向于让孩子继续升学而非接受完中职教育后直接就业，中职学校的就业前教育这个功能也就难以发挥。东部沿海发达县市普遍面临这一局面。以往，依靠外地生源，沿海发达县市在一定程度上弥补了这一缺失，实现了升学教育和就业前教育的比翼齐飞。遗憾的是，在中职免费政策实施之后，由于需要地方财政承担免学费补助，东部地区压缩了对非本地户籍学生的开放空间，伤害了偏重就业前教育的中职学校——由于本地户籍学生缺乏对就业前教育的需求，不少学校在拥有就业前教育所需各种物质条件的情况下，转向以升学教育为主。浙江的多个经济发达县市都面临这一局面，短短数年间跨区域就读学生比重下降近半，中高职衔接和对口升学比重达到七成。这造成了此类地区产业需求与中职教育模式之间的矛盾。

　　产业基础差、政府财力薄弱的地区，受限于经费投入、校企合作难以深度开展等不利因素，中职教育往往举步维艰。在此类地区，生存较好的中职学校大多以高质量的升学教育作为核心竞争力。例如河南正阳县，县职教中心毕业生在对口高考中上二本线的人数超过二百人，招生规模超过千人。不过，也有此类地区的中职学校抓住机遇、巧借外力，探索出了面向外地产业的发展模式。如陕西陇县职教中心，虽然政府财政投入十分有限，不在陕西重点支持学校的名单之列，但是抓住东部地区焊接、纺织技术工人供给不足的机遇，通过输送合格且留得住的毕业生，使东部合作企业在该校投放了大量的实习实训设备，既弥补财政投入不足的缺陷，也增加了校企合作深度。近年来，陇县职教中心招生呈现出上升态势。

　　部分调研县市经历了区域特征量变累积、短短几年内中职教育发展质变的情况。在陕西神木县，受益于能源产业，居民富裕、政府财力充裕，该县中职教育多年来一直是以面向本地产业为主的就业前教育模式，基本实现了“普职比大体相当”。随着近年能源产业陷入低谷，企业用人需求下滑，员工收入也大幅减少。在产业环境改变的情况下，学生的升学意愿超过了就业意愿，升学教育已经成为神木县中职教育的主流。在另一个调研县，种植业发达，政府财力尚可，居民收入较高，该县职教中心为国家改革示范校，基础较好，早些年一直以面向东部地区的就业前教育为主要模式。不过，随着种植业收益的增加，面向外地制造业的就业前教育的吸引力逐渐下滑，该校又未能在升学教育上获得足够大的突破，学校招生呈现下滑态势。

　　四、“混合所有制”的中职实践

　　2014年6月，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”混合所有制成为职业教育改革的焦点，被视为能够克服客观条件束缚、激发中职教育活力的制度创新。

　　当前，中职教育领域的混合所有制实践有三个层面：（1）学校层面的混合所有制。对公立中职学校进行股份制改造，通常将控股权让渡给民间资本，地方政府在教师工资、学校建设、办公经费等方面给予支持。改革的实际效果取决于投资者自身办学的意愿和能力。这一形式又可细分为两类，一类是外来资本收购，一类是学校管理层收购。前者比较常见，如河南宜阳县、西平县职教中心等，后者相对少见，典型案例是浙江平阳县职业教育中心。（2）校企合作实训基地的混合所有制。学校和企业共同建立实训基地，比如由学校提供厂房和设备，企业提供耗材。学生在实训基地实习，生产出的产品利润由校企双方分享或者校方所得留存用于学生培养。由于国有资产入股必须审批，操作起来十分麻烦，这一模式通常并不以股份制的外在形式出现。（3）专业层面的混合所有制。民办中职或民营劳动力培训机构与公办学校进行特定高成本专业的联合培养，双方分享学费收益。典型案例是河南嵩县、固始县职教中心。通过引入混合所有制改革，部分地区成功突破了客观条件的制约，在产业基础和财政能力比较薄弱的情况下，实现了以就业前教育为主的中职发展模式。

　　三种混合所有制都有运行良好的案例，但是相比之下，后两种混合所有制改革在实践中比较稳妥，学校掌握着更多的主动权。第一种方式风险较大，已经发生过办学失败、政府重新回购的案例。如果推行第一种方式，需要对投资方进行较为严格的办学资质审查。

　　五、民办中职教育

　　民办中职学校具备较好的办学成本意识、更强的创新和市场需求反应能力，能增加职业教育的多样性，并对公办职业教育体系带来“鲶鱼效应”。虽然存在一些不规范的行为，但是贡献和价值毋庸置疑。近年来，由于学龄人口减少、公办中职教育得到更多政策扶持等原因，民办中职教育在全国层面出现滑坡，民办中职学校大幅度减少，招生数也有较大幅度的下降。

　　要理解民办中职教育的现状，首先需要理解民办中职教育在中职教育体系所扮演的角色。站在区域发展的视角，民办中职教育和公办中职教育之间存在四种关系：竞争、共生、差异化生存、改制。

　　最常见的是竞争关系，在区域特征所决定的发展约束空间里，双方提供相似的教育服务，竞争本区域内的生源。共生关系比较少见，需要进行前文所述第三种形式的混合所有制创新，公办学校利用民办学校在政策和资源配置方式上的灵活性，民办学校利用公办学校的各种存量资源，达成共赢。差异化生存是指公办和民办学校既无激烈的竞争也无紧密的合作，有着不同的生源和学生毕业去向。改制指的是从公办学校改制成民办学校，经常会形成前文中第一种形式的混合所有制产权结构。根据学校改制的动机，又可分为两类：基于办学绩效考虑的改制、基于办学成本考虑的改制。

　　从调研情况来看，与区域内公办中职属于竞争关系的民办中职正大面积陷入困境，只有少数掌握了高质量就业岗位渠道的民办中职发展良好；与区域内公办中职属于差异化生存或共生关系的民办中职生存良好，但是招生市场中信息不对称所带来的巨额招生成本、就业市场中高端就业岗位寡头垄断所带来的效率损失和学生高额就业成本值得关注；改制的学校则比较复杂，调研中的多起改制既有成功的也有失败的，风险较大，很大程度上取决于经营者的能力、意图和态度。在改制的过程中，需要提防“借办学之名，行圈地之实”，也需要提防股权结构安排不当、股东矛盾对学校运行带来的冲击。

　　五、国际视野下的本土矛盾与挑战

　　有学者总结了世界上四种典型的技能形成模式：其一，以美国为代表的自由主义模式，企业参与少，政府责任小，缺乏独立的职业教育体系，职业技能培训主要是以个人需求的形式在普通教育体系中满足。其二，以日本为代表的分割主义模式，企业参与多，政府责任小，大企业举办相互分割的技能培训体系。其三，以法国和瑞典为代表的中央集权主义模式，企业参与少，政府责任高，且中央政府统筹力度大。其四，以德国为代表的集体主义模式，把企业对的高度参与和政府责任紧密结合，公司承担较高比重的职前教育和培训成本，行会和工会在这一模式中发挥重要作用。

　　从国际比较的角度，会对我国正在发生的职业教育变革产生新的认识。从政策来看，现代职业教育体系的建设具有明显的以教育行政系统为主导、加强中央政府统筹能力的集权主义倾向。在现实中，我们往往可以找到分割主义和自由主义的技能形成模式在提高我国劳动力素质方面发挥着重要作用的例证。在市场地位稳定、员工流动性低、资金充裕的大企业，不少已经建立起了发达的内部培训系统，有着浓厚的分割主义模式的色彩。在人员流动性高、职业技能投资回报率高的行业，如IT培训公司、美容美发培训机构，从业者往往在获得市场认可的民营培训机构接受培训，拿到其颁发的资格认证。但是，在关于我国职业教育发展的理想愿景的话语体系中，对于德国集体主义模式的尊崇占据了主导地位。不过，人们常常忽视集体主义模式所需要的系统性的政治和经济制度的支持条件，例如企业集体行动的制度支持体系、国家与企业联盟之间较为稳定的协调机制等等。从个别学习德国模式的经济发达县市来看，往往形似神非，企业和政府在职教发展责任上的有机联系并未建立。

　　我们认为，由于中国国情的复杂性，期待迅速的建立某种模式是不切实际的，多种模式并存的格局会长期存在。与其照搬国外的经验，不如下功夫思考和解决当前我国中职教育发展中的突出矛盾：

　　第一，单个企业职业教育投入存在外部性与企业集体行动的组织与机制发育不良的矛盾。企业集体行动的组织与机制发育不良的典型表现是行业协会发育不良。毕业生就业的流动性导致单个企业职业教育投入存在外部性，企业缺乏投入职业教育的积极性。当行业协会对于企业有一定约束力，且能够与政府进行相互制约的谈判时，家庭、企业、政府三者之间稳定、制度化的成本分担机制就会形成。典型案例是双元制模式。但是，当前我国行业协会的发育不良，企业积极性不足的问题难以解决。

　　第二，中央政府与教育行政系统的压力和地方政府及其他重要行动者意愿不协调的矛盾。中央政府的目标，从全国来看是恰当的，符合社会经济发展对职业教育的需求，但是却不一定与地方政府的意愿相一致。不同的地区有着不同的区域禀赋，形成了不同的中职教育发展模式，导致了迥异的职业教育支出偏好。同样的免费政策，在形成了面向本地产业的就业前教育模式的东部沿海某县，执行中未打折扣；而在相邻的以升学教育为主的某调研县，免费补助挤占了其他原本投入中职教育的经费。单纯依靠中央的行政压力以及中央财政的资金诱导依然无法充分调动地方财政的积极性。

　　第三，财政投入分配方式行政化与职业教育价值市场化之间的矛盾。学校的行政级别越高、规模越大，就越容易得到财政资金的支持。目前的中职免费补助和生均公用经费标准，虽然在一定程度上拉开了专业差距，但是并不反映真实的专业办学成本，也缺乏对办学质量、社会需求和评价的考量。而以示范校建设为主的专项投入方式，虽然大幅度改善了示范校的办学条件，但是依然属于行政化的资源分配方式。强调产出因素的重要性已经成为全球职业教育财政拨款研究的普遍认识。目前我国的财政资金分配方式，缺乏基于市场视角的绩效拨款因子。

　　除了上述一些全国性的矛盾之外，鉴于社会经济发展阶段的不同，我国的东部和中西部还面临着各自的突出问题。

　　在中西部：（1）中职教育发展规模和质量之间的矛盾。为了实现“普职比大体相当”和“每个县办好一所职教中心”的政策目标，遍地开花的职业学校布局拖累了普通中专和技工学校的发展。在中职教育财政投入有限的情况下，对规模的侧重导致质量的提升受到了影响。职业学校的办学条件和课程设置改善的步伐跟不上产业技术升级的步伐，难以提供企业所需的高技能人才，而培养质量、就业质量较差又导致居民就读中职学校意愿的不足。（2）中职教育投入和义务教育投入之间的矛盾。中西部地区农业县的初中辍学率普遍在20%以上。由于县级政府财力有限，对于县域职业教育的强调已经带来了中职教育和义务教育之间对于教育资源的竞争。在一些农业县，义务教育质量不足带来了义务教育巩固率的滑坡，最终影响了中职教育发展所需的生源。

　　在东部：（1）中职教育发展模式与产业需求之间的矛盾。在东部发达地区，本地企业对于技能人才需求很大，中职学校的设备完善、师资力量雄厚，完全能胜任技能型人才的培养要求。但是，随着本地居民家庭富裕程度的提高，越来越多的家庭偏好升学教育而非中职毕业后就业。外地生源则在一定程度上弥补了这一缺失。然而，近年来，随着免费政策的实施，地方政府为了减轻财政负担缩减了本地中职学校对外地学生的开放空间，进一步加快了发达县市中职教育从面向产业为主的就业前教育向升学教育的转变，加深了东部发达县市中职教育模式和产业用人需求之间的矛盾。（2）中职教育资源布局调整与财政投入属地化之间的矛盾。职业教育具有高成本的特征，为了提升办学质量、满足产业升级对于高技能人才的需求，不少地区正在通过中职学校专业设置、实训基地的布局调整优化辖区内资源配置，让每所学校集中资源办好几个专业。这一资源优化调整经常是在地市层面进行，与当前的中职教育属地化投入方式发生了冲突。在免费之后，部分地区甚至发生了变更中职学校管理层级的压力。为了优化中职教育资源布局、提升区域中职教育质量，需要对中职教育管理体制中各级政府的事权和财权进行更细致的思考。

　　六、结语

　　正如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》所指出的，“当前职业教育还不能完全适应经济社会发展的需要，结构不尽合理，质量有待提高，办学条件薄弱，体制机制不畅。”面对当前中职教育发展与改革所面临的问题，笔者有以下几点建议：

　　第一，形成企业对于职业教育的投入机制是改革的重点。中央或地方财政通过传统的生均经费拨款和专项资金奖补的政策工具推动职业教育投入的办法存在诸多局限，难以达到推动产业结构转型升级的政策目标。通过适度的税收政策来调动地方财政和企业的积极性，例如税收扣减，或许是更加有效的办法，更有可能瞄准现实需求，在短期内推动校企合作的快速发展。

　　第二，明确我国技能形成系统的总体框架，给予中职学校市场导向的财政激励。在中职教育财政拨款机制的设计中，充分考虑中职学校升学教育、就业前教育模式并存的情况，考虑成本因素和市场需求，逐步建立依据劳动力市场供求状况动态调整的职业教育拨款机制。

　　第三，努力建立开放性的职业教育治理框架。在“校企合作”之外增加“政企合作”，提高职业教育和产业合作的统筹层次，探索建立职业教育发展委员会，并使之实权化，给予其一定的资金使用和分配权。

　　第四，改善民办中职学校发展的政策环境。消除财政政策对民办职业教育的歧视，鼓励地方政府在加强监管的前提下，根据本区域民办中职学校的功能和定位给予财政支持，鼓励借助优质民办中职学校盘活闲置的公办职教资源。特别关注民办职业学校的融资政策，建议教育、财政、金融等有关部门根据民办教育机构生存和发展的实际情况，加强对民办教育机构资产抵押的特殊问题的研究，为民办院校在信贷方面打通渠道。