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中国经济体制改革的方法论之一

 

 

 

陶然  刘明兴

 

 

 

 

 

 一个基本判断是,我国当前的各项改革举措虽然有所进展,但迄今为止所出台的政策,不仅本身存在较大局限,而且协同不足,有些还可能相互掣肘。更不利的一点,是政府、学术界乃至全社会为改革所进行的政治、学术和思想准备,仍然严重滞后于经济、社会全面转型的需要,更没有充分考虑到经济加速下滑、房地产泡沫破裂的潜在风险。

 

 

 

改革成功必须满足以下两个前提:首先是改革主导者要有推动改革的坚定决心,同时又必须尽快建立一套有效的机制来凝聚各方智慧、制定可行、可信的改革方案,逐步实现经济的结构性调整,维持一定水平的高质量增长,尽快建立全社会对改革的信心;其次,改革主导者要能有效管理改革过程中社会各阶层的预期,而经济新常态的提法也就是对于改革的社会预期管理。

 

 

 

 

 一、对金融、经济风险的判断须告别数据陷阱

 

 

 中国改革已进入了风险日益增大的深水区,风险主要集中在金融领域,尤其是房地产和与房地产相关的地方投融资平台、能源、原材料的国企与民企。若利率过快市场化、经济杠杆不断增加的情况下,一旦经济持续下行、房地产泡沫破裂,中国可能出现金融、经济的系统性风险。

 

 我们一直强调房地产对中国的重要性,强调房地产泡沫破裂可能给中国的金融与经济体系带来的重大威胁。一旦房地产泡沫从三四线城市开始破裂这个过程实际已经开始土地出让金势必大幅下降,其负面效应将很快传导到制造业上游的能源、原材料、重工行业,以及相应的交通运输等服务业部门,并造成大批国企与民企效益滑坡。最后,银行、影子银行的坏账将迅速增加。考虑到2013年三四线城市基建投资就已占全国的47%,新建项目占62%。冲击力和破坏性将很快显现出来。

 当正规银行体系坏账迅速上升,而与之关联的中国式影子银行在出现资金链断裂与兑付危机后会给银行带来更多坏账后,银行为保证资本充足率肯定会大幅收缩信贷。然后,一二线城市房地产商与购房者也将受到影响,房价开始滑坡,整体经济就会出现系统性风险。

 纵观全世界房地产泡沫破裂的经验,中心城市房价往往最后才跌,幅度即使略小,也不会不跌,甚至其房价因之前涨得更高,跌幅反而更大。那种三、四线甚至二线城市房价会跌,但一线不会跌的说法可能只是一种幻想。考虑到中国的几个一线城市,如北京、上海、深圳过去十年房价涨幅非常大(6-8),远超过大部分二、三乃至四线城市(3-4),未来一线城市房价潜在跌幅不可小视。

 房地产市场与股票市场有一个重要区别,就是后者只要价格调整足够大,总还是可以出清的。但房地产却因交易成本更高、交易手续更复杂等原因,一旦出现跌价预期,开始时市场还会反应较慢,价格调整幅度较小,只是交易量会快速下降。此时,市场一般不会马上反应过来,甚至还有反弹预期。而当反弹没有实现,更多人准备抛盘时,接盘者会很少,结果是价格进一步下滑,交易量进一步下滑,量价齐跌就出现了。最后,房地产存货以再低价格也无法出手,泡沫破裂,房地产商、购房者、相关金融机构全面亏损。

 房地产的不利苗头从近年来土地出让金的趋势就可见一斑。2014年土地出让金仅有2.3万亿元,相比2013年下降28%。再往前看一年,2012年全国土地出让金收入为2.69万亿元,比2011年的3.15万亿元下降14.6%。目前虽难以确定2015年情况,但进一步下滑已成定局。据德意志银行预测,2015年土地出让金可能还会下降20%。但即使只下降10%,地方收入增长将只有2.2%,为1983年以来最低增速,不仅低于2014年的4%,更远远低于2009年到2013年间19%的年平均增长率。

 很多人认为,即使中国金融风险有所增大,但包括中央和地方在内的财政风险不大。据审计署数据,2013年考虑或有债务后中国各级政府债务约为30.28万亿元,其中地方债务17.9万亿元。政府债务(不含国企债务)GDP53%,总体仍处可控水平。中国政府债务主要为内债,国内储蓄率高于50%,政府还有拥有高额有形资产和 3.8万亿美元外汇储备,都是防御潜在危机的基础。加上中国资本项目相对封闭,资金外流引发危机的风险较低。

 上述分析都有一定道理,利用得好确实能构成中国抵御系统性风险的有利条件,但也不能估计过高。比如,虽然中央自身负债率较低,但很多央企负债率都超过70%,且大都分布在周期性很强的能源、原材料、交通、电力、电网、建筑行业。它们在上一轮刺激后都存在过度扩张、参与土地炒作、海外高价并购等问题,一旦经济下滑,很多投资就会变成坏账,并给中央带来潜在的债务负担。此外,中国社会保障体系欠账较大,尤其是养老金未来有较大亏空。虽然短期不会有支付问题,但随人口老龄化、人口出生率下降及新增劳动力迅速下降,社保对财政的潜在压力也不小。尤其是最近机关事业单位养老保险改革双轨制问题并轨后,社保可持续问题立刻凸显。

 考虑到中国为单一制国家,银行也以国有为主,中央最终不得不为央企与地方债务负责,由此带来的财政风险不容忽视。

 按财政部要求,地方须在201515日前将未偿还债务数据上报。从相关报道看,地方上报债务额会较20136月水平(17.9万亿)显著上升,如果上升30%,就会达23万亿。剔除自然增长,增量一部分是地方在之前审计中所报的或有债务,另一部分是2014年最后三月的新信贷额度。目前,各金融机构忙着为获批的地方融资平台扩大信贷额度,前提是中央承诺将这类信贷归入直接债务。尽管财政部表示若省级未偿债务过大,其发债配额将被降低,相关人员也将被追责,但似乎并未遏制地方尽可能多报债务的势头。

 即使包括新增债务,中国地方债务占GDP比例尚属可控。但因区域差异很大,一些内地城市以及相当数量的二、三线城市确实存在投资过度、效率低下、债务高企,甚至可能付息困难的问题。一旦无法按时还款且无法继续展期后,势必增加银行与中央财政压力。巴克莱集团对中国政府债务率的分析为低线为62%,高线达97%,与官方数据(53%)差距不小,其中地方债,铁道部、国有政策性银行、资产管理公司、国有银行不良贷款、养老金缺口都可以说是潜在的负债。

 不妨进一步看看地方债务。海通证券分析 指出,17.9万亿地方政府性债务为宽口径概念,包括了企业、事业单位债务。以投资项目是否产生现金流、谁来支配现金流两原则界定,地方实际负责债务”13.3万亿。以2012年为例,地方综合财力14万亿,支出16万亿,差额近2万亿,由此地方“(经营+投资净现金流)/债务比率为-14%。也就是说,地方非筹资净现金流无法覆盖利息,需额外筹资来弥补净现金流缺口。若不售资产或压投资,每年需举新债2.55万亿,增速19%2014-2015年合计5.1万亿,加上201415年到期债务4.7万亿,两年地方需腾挪9.8万亿,其中借新还旧举新债50%。再过4年,负债率将达60%警戒线。若想将负债率维持在2013年水平,地方政府投资规模需减三成。

 上述分析基于2012年数据,目前情况并未好转,反而进一步恶化:土地出让金大幅度下降28%,而地方投资却没有出现同等压缩。为刺激经济,2014年第四季度还加速了信贷审批。

 由于缺乏细节,学术界对审计署统计是否包括了地方全部显性、隐性债务仍然存疑,对区域风险差异更无从知晓。即使接受审计署公布的17.8万亿数据,上述分析还是低估了房地产市场加速下行可能带来的影响。一旦房地产泡沫破裂,伤害之深将超出预期。前几年西班牙的经验表明,房地产泡沫破裂之前政府债务占GDP 比例仅40%,但因为企业、居民杠杆率很高,结果是破裂之后所有指标都急剧恶化,所谓百分之几十的安全警戒线都成为空谈。

 对中国财政状况不能乐观的另一个原因,是较之经济增长率,财政收入增长率有更强的周期性。不仅是预算外土地出让金,预算内财税收入情况也是如此:过去相当时期内,预算内收入增速超GDP增速6-8个百分点,主因不在税制变化或征管强化,而在经济中高税率部门(如出口导向型制造业、能源、原材料、房地产、金融等高端服务业等)增速要高于诸如农业、低端服务业与制造业在内的低税率部门增速。由于这些高税率部门的周期性特别强,经济下滑后其增速下降会更快,结果是财税收入增长率低于已下滑的经济增长率,本已捉襟见肘的预算收入就会雪上加霜。

 有人会争论说,中央和地方仍持有大量有形资产。但这些资产中固定资产的占比很大,如公用事业、交通运输、电网、电站等,并不那么容易变现,很多只能带来少许现金流,基本难以覆盖债务本息。

 当然,政府手上确有一些可变现资产,比如地方竞争性国企与部分公用事业,这些资产也确实是中国应对潜在金融风险的一个重大优势。应该及早谋划,对短、中、长期负债的还本付息情况,政府应有步骤、有计划推动资产变现,不仅给民资进入相关行业创造条件,更要通过变现去补足银行的窟窿。

 之所以一再强调应加速上述变现过程,不仅是因为这些改革本身就是重启经济增长、防范金融危机的关键,更因为要通过及早变现争取较高资产收益,防止危机到来时即使想变现也卖不出去。

总体来看,中国政府虽有各种有利条件,但上述因素本身并不能解决金融体系的脆弱性与增长模式的不可持续性问题。如果对潜在系统性风险估计不足,原来有利的因素可能还会麻痹政府、金融乃至实体部门的相关决策者,产生高枕无忧的幻觉,甚至会加大政府、国企投资与银行体系放贷的道德风险。结果是杠杆率不断加大,去产能化无法有效完成,制造更多、更大的泡沫。

 

 

 

 二、中国当前的改革必须有底线思维

 

 

 虽然狼来了的呼声不断,但到目前为止,中国经济的还一直没有来。但稍微有点社会科学知识,就应该知道不能仅依据历史去预测未来。正是因为一直没有来,思维可能被麻痹,行动上缺乏应对,当狼真的来了就会措手不及。

 

 充分估计中国金融、经济体系面临的系统风险,要求改革必须建立底线思维:凡事从坏处准备,努力争取最好的结果。

底线思维要求改革必须防范底线场景:即经济、金融风险出现整体性失控。但底线思维并非消极防范,更不是通过过度宽松货币、财政政策去加杠杆,不是去守住所谓7%的增长率底线。它应是一种积极思维:在了解底线场景是什么、超越后会带来什么危险的基础上,采取有效措施来化解风险。

 

 

 

 底线思维要求中国必须着力去杠杆

 

 

 对中国而言,避免底线场景的第一要务,就是要采取有效措施,尤其是严格金融纪律,在私人部门(主要是房地产部门上下游相关企业)与政府部门(主要是地方政府)全力去杠杆化。政府必须积极推动那些资不抵债、无挽回前景的企业破产重组,允许不少理财产品违约,允许部分信托机构、担保公司倒闭。

 

 一般而言,任何改革都有风险和潜在受损者,因此事先就可能面临巨大阻力。而降低改革政治约束的一个有效方法,是不断通过行动去处理个体风险,从而最终降低总体风险。

 去杠杆必须要解决资金链断裂后的刚性兑付问题。而一旦突破刚性兑付,包括企业、相关金融机构、地方政府在内的受损者都会遇到麻烦,比如,某企业破产,可能带来相关银行理财产品无人问津,某投融资平台资金链断裂,可能会给地方政府未来融资带来困难。在这种情况下,企业、相关金融机构与地方政府都有积极性一护二捂。但如果此类情况持续,个案带来的风险就会不断累积并最后演变为总体风险。此时,与其继续通过一次次刚性兑付去掩盖矛盾,不如让各个小矛盾先单独爆发,然后通过有效破产、清算、再融资与适度救助去降低其产生的社会影响,最后实现总体风险可控。

 一种常见、往往也是迫不得已的策略,是等到现状足够糟糕从而更容易凝聚共识时,再开始打破刚性兑付。但需要指出,当现状恶化到一定程度后,顺利改革的条件可能也丧之殆尽。尤其是中国经济走到今天,对金融依赖程度日益增加,很多企业与地方政府杠杆率也非常高。即使现在看不良贷款率还不太高,但潜在风险仍不容忽视,加上企业、政府、家庭总债务占GDP比例比本世纪初上一轮经济困难时要高很多,一旦出现总体性风险,很多市场主体资产将变为负值。现在的情况,与上世纪末虽坏账率高、但经济整体杠杆率仍较低的情况很不一样。所以,当前系统性风险爆发带来的经济、社会震荡就会大得多,那时再去收拾局面并恢复信心,其难度超出想象。

 地方债市场需要有效约束地方的过度建设倾向。为此,中央应在全面摸清所有地方债务、资产情况的前提下,设定相应发债标准与条件,首先选择符合标准的市县(而非省)全面公布其资产负债,然后推动市场化、有差别利率的地方债发行;而对没有达标的市县,在达标之前不允许发行。当然,其中部分市县经过诸如国企改革或政府资产变现等方式降低负债率并达标后,可允许发行地方债。但仍可能存在相当多的市县,如何努力也难以达标。对这类市县的投融资平台,该破产清算的必须破产清算,同时要严控地方包括经常性支出在内的各类支出。只有满足这些前提,中央才考虑给予一定救助,而其主要目标也应该是防止相关银行机构倒闭并带来社会不稳定。

 上世纪末与本世纪初,中国金融业曾出现杠杆率过高、银行坏账激增的情况。若非朱槠基采取果断措施去杠杆,加上国内民营企业发展与出口形势较有利,情况肯定还会更糟。但即使当时采取了那么坚决的去杠杆措施,本世纪初中国银行业仍然是事实上的资不抵债。只有2002年后整体经济向好,出口与房地产双引擎强力拉动后,政府才有相应的资源通过注资、上市、保持稳定息差等办法完成对银行业的救赎。当前中国经济杠杆率更高,房地产与出口增长引擎基本上全面熄火,新增长点迟迟没有出现,房地产泡沫更有破裂可能,原来可用的很多降低坏账率的手段空间已大幅度缩小。

 不妨考虑一下按上述措施去杠杆后中国金融体系与利率的变化情况。一旦有效去杠杆砍断了地方政府与国企不断从金融体系吸血的渠道,短期内坏账虽会有显著增加,但系统性风险会降低,利率反而会真正降下来,甚至直接逼近零利率。换句话说,考虑到严重产能过剩、考虑到绝大多数行业回报率都远低于当前市场利率,现在还敢在虚高利率上去借钱的主体,都基本上是不打算自己还钱的,都是指望政府或中央、乃至全社会来为其不负责的借贷行为买单的。

 而一旦通过打破刚性兑付、严格金融、财政纪律终止了这种庞氏游戏,利率水平将会大幅度下降, 甚至还可能出现通缩。即使去杠杆后短期增长下来了,但低利率也会让那些真正有发展前景的产业、民企获得有效信贷支持,甚至还能为房地产业有效重组、逐步恢复健康创造条件。只要不出现流动性陷阱,去杠杆不仅有助于避免系统性风险,更有利于结构调整。

 防止流动性陷阱的关键,就是推动诸如土地、国企、高端服务业(石油石化、电信、航空、医疗、教育等)准入等实体部门改革,让过高的流动性进入那些仍有正回报的部门。与日本泡沫破裂后很多实体部门已解除管制、发展空间有限不同,中国在实体部门市场化改革上还有不小潜力,恰恰构成了去杠杆后走出困境的机会。

需要指出,为推动国有、私营企业与地方政府去杠杆,中央可能还需要适度加杠杆。中国可能不得不采取扩张性财政政策以及宽松货币政策,但其前提是不能放水帮助地方与企业解决暂时困难,而是为缓解去杠杆的痛苦而对金融机构实施适当救助,尤其是防止银行倒闭,在严格市场纪律同时避免过大的经济与社会震荡。

 

 

 

 政府应谨慎支出、储备过冬

 

 

 未来几年,各级财政收入增速可能进一步下滑,甚至出现负增长,而经济下滑却要求政府增加支出,包括社会保障支出,救助银行、企业乃至下级政府的支出。着势必增加财政赤字与政府债务。应该说,在加杠杆方面,中央还有较大的空间。考虑到日本房地产泡沫崩盘后国债比例过高给经济恢复带来长期制约,社保体系也有相当缺口,不应过高估计这个空间。政府必须从现在开始就想尽办法开源节流。

 

 政府应淡出大规模保障性住房建设,通过区段征收式土地改革,允许人口流入地的城郊村村民来为流动人口建设可支付的市场化出租房,拉动建材、钢铁、家电等产品需求、有效增加城市劳动力供给,并为被改造地段教育、基础设施融资。如是,将不仅可以节省保障性住房支出,还可以利用社会资金建设出租房并缓解很多产能过剩行业去杠杆的痛苦。

 中央应逐步减少各类专项转移支付,包括改善农田水利基础设施建设的农地整理专项资金。为此,总结浙江农地整理新增耕地折抵建设用地指标经验,配合现有的城乡建设用地增减挂钩,多元化产生建设用地指标,充分调动地方整理农地的积极性。这将有助于节省中央专项经费,而且还因农地整理可同时提高存量耕地质量与新增耕地面积,减少农地确权矛盾、降低确权成本。

 同样是基于底线思维,要加快地方国企全面退出竞争性领域:一方面实现较高价格的资产变现与还债;另一方面,加速民营化有助于防止民营资本外流,巩固地方税基。财税改革建议还提出,应考虑将目前分散在各部委、并带来部委与地方合谋、软化地方预算约束的各类专项转移支付,逐步整合为各领域的专项性一般转移支付,推动省级统筹体制改革并让省政府来负责分配这些资金到市县。同时,中央要逐步推动与上述专项资金改革配套的均衡性支付改革,更多运用激励性、考核性奖励调动地方自行平衡收支、确保相关投入的积极性。这些改革,都有助于在保基本运转(体制内稳定)、保基本服务(体制外稳定)前提下,调动地方开源节流的积极性。

在其他领域,各级政府也有很多节省开支、提高资金效率的空间,如教育、医疗(包括医保)支出、三公经费、压缩低回报基础设施建设,外汇储备审慎投资等。关键是要建立一个有效机制去凝聚各方智慧,为可能到来的冬天留下足够的储备。

 

 

 

 三、有效改革需要预期管理

 

 托克维尔在《旧制度与大革命》阐述了如下道理:对一个以改善民生为目标推动改革的政府,改革启动时往往风险最大:此时社会已较开放,改革又带来了高预期,百姓对弊政容忍度却日益降低。一旦改革进度滞后于容忍度的降速,就可能产生信任危机。

 

 在托克维尔所考察的路易十六时期,法国社会、经济发展和政府绩效都达到了相当水平。但当时该国也确实存在以下三种弊端:官僚主义行政集权、政府主导的经济发展模式与实用主义的意识形态。正是这些弊端与百姓日益高涨的预期出现了差距,最终引爆了法国大革命:彼时法国人民追求财富的欲望高涨,政府和国王却出于战争等需向民众大肆举债,而财政管理上却没有好办法。于是商人、实业家和放贷者在内的经济繁荣受益者对财税改革的呼声日渐高企。不幸的是,当大革命中资产阶级与平民协力推翻了王权后,法国却迎来了一个更加专制的社会。

 如果中国经济存在着日益增大的系统性风险,而降低风险的最好办法就是有效推动改革,那么政府就必须在向全社会宣示坚定改革决心的同时,尽最大可能与各阶层进行有效沟通。政府既需要通过良好的机制设计来逐步凝聚有效改革的策略共识,在改革中尽可能通过做大蛋糕并合理分配的方式减少阻力;也需要充分提示改革可能带来的阵痛,让社会做好思想与行动准备。这就要求改革中政府有责任在关键信息上保持一定透明度与前后一致性,并以客观条件为依据阐明立场,给大众改革必然成功、也必须成功的信念,同时明确提示将遇到的确定性困难,以及可能存在一些隐而未现的风险。

 观察前苏联、东欧等国家从计划向市场经济的转型,可以说几乎所有国家都经历了改革启动后相当时期内经济快速下滑的挑战。但二十年后再回顾这个过程,可以发现在一些东欧国家如波兰、捷克,不仅改革策略较为明智相对有效,而且因为与民众沟通较为充分,百姓在面临改革阵痛时也就表现了较高的容忍度,能配合政府推动改革。几年后,经济就开始走出困局,最终较为成功地实现了市场化转型。而包括俄罗斯在内的前独联体不少国家,则因过快推动未经审慎评估和公共政策辩论的激进改革,更没有对民众的改革预期进行有效管理,社会各阶层在经济下滑后很快对失去信心,甚至开始反对改革。结果是经济长期停滞甚至持续下降,改革动力进一步衰减。

 实际上,中国实际上也吃过对改革预期缺乏有效管理的亏。伴随着1980年代中期农业和乡镇企业快速增长,政府一直在不断宣称改革的惠民作用,而没有提示改革可能带来的成本。当1988年价格闯关带来高通胀时,公众没有准备,不满情绪高涨。

 中国要避免系统性风险,并顺利完成经济的转型与升级,未来几年必然要经历较痛苦的去杠杆、调结构、压建设规模甚至削减政府支出的过程。在此期间,通过增加中央财政救助、完善社会保障甚至适度宽松货币政策等措施来尽力减少震荡当然至关重要,但实现有效的改革预期管理亦不可或缺。

  从这个意义上讲,经济新常态的提法就是一种预期管理。但现在看来,全社会对未来可能的风险和调整仍明显估计不足。政府必须对去杠杆、调结构可能引起的负面效应给予充分评估,并进行更为有效的改革预期管理。也只有这样,才能在取得包括既得利益集团在内的全社会各阶层对改革支持的同时,提高大众对改革可能面临困难、僵局乃至于重大风险的容忍度。

  除需有效管理改革预期外,托克维尔的著作其实表明了一个更为关键的道理:建立一切不能以摧毁一切为代价,变革并不是推倒重来。从这个意义上看,在中国现阶段,应该推动的渐进、而非疾风骤雨和狂飙突进式的改革。即使变革的精神应该是猛烈的,但变革的方式还应是尽量温和的。我们将在《中国经济体制改革方法论》的后续部分进一步展开这方面的讨论。

 

 

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刘明兴

刘明兴

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男,1972年生。2001年获得北京大学经济学博士学位。2001年至2003年,在美国国民经济研究局从事经济学博士后研究。现为北京大学中国教育财政科学研究所教授、副所长。研究领域为发展经济学、政治经济学。自2003年至今,发表中英文学术论文90余篇。 包括,《American Political Science Review》、《Comparative Politics》、《中国社会科学》、《经济研究》、《社会学研究》、《政治学研究》、《中共党史研究》等等。

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